Războiul invizibil al sancțiunilor asupra Iranului: caracteristici, limitări și consecințe

Sancțiunile au devenit în ultimele decenii instrumentele cele mai folosite de către guvernele occidentale pentru a răspunde unui anume tip de provocări externe. Acestea pot include interdicții de călătorie, înghețare a activelor, embargouri asupra armelor și restricții comerciale. Dar funcționează sancțiunile? Dacă da, când, cum și cu ce preț?

Context

Războiul economic american împotriva Iranului a început pe 14 noiembrie 1979, în timpul administrației Jimmy Carter, în urma crizei ostaticilor din ambasada Statelor Unite din Teheran. Scopul principal al acelor sancțiuni era de a forța Iranul să elibereze ostaticii, dar și un mod de a transmite conducerii noii Republici Islamice opoziția SUA față de revoluția iraniană. În cele peste patru decenii care au trecut de atunci, sancțiunile unilaterale americane, cărora li s-au adăugat și altele internaționale, au fost o strategie coercitivă non-militară de a obliga conducerea Iranului să renunțe la programul nuclear militar, la sponsorizarea grupărilor aflate pe lista organizațiilor teroriste internaționale (Hezbollah, Kataib Hezbollah, Hamas, Asaib Ahl al Haq, Harakat Hezbollah al Nujaba, Brigada Baqir, Ansar Allah sau rebelii hutiți din Yemen, etc.), dar și o presiune asupra populației care, în viziunea occidentală, ca urmare a efectelor negative asupra economiei, ar fi trebuit să se revolte și să schimbe conducerea instaurată în 1979 la Teheran. Însă Iranul și-a continuat activitățile maligne iar populația nu a avut forța sau poate determinarea necesare pentru a provoca o schimbare de regim din interior.

Înainte de invazia Federației Ruse în Ucraina, Iranul era cel mai sancționat stat din istorie, cu 3.616 de sancțiuni active din partea SUA, Națiunilor Unite, statelor membre ale Uniunii Europene, Australiei, Canadei, Indiei și Israelului. Rusia este acum cea mai sancționată țară din lume, cu 16.077 de sancțiuni împotriva persoanelor și entităților ruse.

Lista celor mai sancționate state până la 15 decembrie 2023

În cazul Iranului, sancțiunile au provocat efectul opus: Republica Islamică a devenit mai agresivă, nu a renunțat nici la programul nuclear, nici la finanțarea grupărilor loiale sau la ambițiile hegemonice regionale. Mai mult, regimul sancțiunilor, gândit ca o ‚alternativă la război’, au creat contextul unei posibile confruntări armate. La aproape 45 de ani de la primele sancțiuni impuse asupra Republicii Islamice Iran, încă se discută, în special după 7 octombrie 2023, despre finanțarea grupării teroriste Hamas de către Corpul Gărzilor Revoluționare Iraniene (IRGC) iar Agenția Internațională a Energiei Atomice (AIEA) informează că are dificultăți în a controla activitățile nucleare iraniene. Mai mult, după retragerea unilaterală a SUA din acordul prin care Iranul era limitat la obținerea a 202 kilograme de uraniu îmbogățit 3.67%, Republica Islamică se află acum în posesia a 128 de kilograme de U-235 60%.

Sancțiunile economice au apărut aproape cu un secol în urmă, spre sfârșitul Primului Război Mondial, ca alternativă la folosirea forței militare. Noua armă economică a fost folosită de Liga Națiunilor ca instrument împotriva statelor agresoare, iar până la sfârșitul războiul a devenit clar că sancțiunile urmau să devină o componentă „permanentă a mecanismului umanității organizate.” Analizat în contextul secolului XXI, regimul sancțiunilor pune în perspectivă modul în care ascensiunea hegemoniei americane a normalizat utilizarea acestui instrument, în timp ce i-a extins obiectivele, dar obligă și la o reflecție profundă asupra modului în care presiunea economică ameliorează sau nu politicile statelor vizate, adică la o distincție clară între efectele și eficiența sancțiunilor.

Experți din domeniile economic și al relațiilor internaționale au analizat în ultimele decenii scopul și eficiența sancțiunilor. Însă după invazia Rusiei în Ucraina și după impunerea regimului drastic de sancțiuni asupra statului agresor, problematica acestui instrument a devenit una dintre principalele teme de discuții. În doar doi ani, un număr impresionant de studii au căutat să descifreze impactul pe termen mediu și lung al acestor măsuri menite să slăbească forța financiară, militară și diplomatică a Federației Ruse, dar și a Republicii Islamice Iran, unul dintre statele care furnizează capabilități militare armatei Moscovei.

Războiul invizibil dintre Vest și Iran

Regimul de sancțiuni asupra Iranului a creat un stat mai militarizat și a creat șocuri societale, ducând la apariția unor noi clase sociale și la întărirea sferei politice. Mai mult, impunerea regimului de presiune maximă, din timpul administrației Trump și continuată în timpul președinției lui Joe Biden, a accelerat aceste tendințe.

La nivel practic, ultimele administrații americane au caracterizat efectele și eficiența sancțiunilor asupra ‚comportamentului Iranului’ în moduri diferite. Oficialii administrației Obama au ajuns la concluzia că sancțiunile impuse au determinat Teheranul să continue negocierile privind limitarea programului nuclear, în timp ce oficialii administrației Trump au afirmat că strategia de „presiune maximă” a SUA a fost eficientă, invocând deteriorarea diferiților indicatori economici iranieni, susținând că limitarea accesului guvernului iranian pe piețele internaționale a scăzut capacitatea acestuia de a-și finanța programele de rachete, grupările loiale și intervențiile regionale de destabilizare, adică pilonii cheie ai politicii externe și de apărare ai Republicii Islamice Iran.

Însă evoluțiile recente din Orientul Mijlociu arată că Teheranul a găsit piețe alternative pentru a-și comercializa gazul, petrolul și o parte din echipamentele militare învechite. Sancțiunile americane au creat stimulente pentru Iran să își extindă în continuare legăturile economice și militare cu China și Rusia, Beijingul fiind un cumpărător major de petrol iranian, în timp ce Moscova a încercat să asiste Teheranul în ocolirea regimului de sancțiuni. Astfel, deși fondurile alocate domeniului militar au fost parțial afectate, Iranul a lansat, pentru prima oară în istoria sa, trei sateliți simultan, pe 28 ianuarie 2024. Sateliții Mahda, Kayan și Hatef sunt proiectați pentru testarea subsistemelor avansate de satelit, a tehnologiei de poziționare în spațiu și a comunicațiilor în bandă îngustă. De asemenea, intențiile guvernului de la Teheran sunt de a-și diversifica stocul de rachete și drone, pentru a-și extinde opțiunile de descurajare a rivalilor regionali. În 2024, Iranul va continua, probabil, să se concentreze pe precizia rachetelor și pe dezvoltarea sistemelor cu rază mai lungă de acțiune, concepute pentru a lovi ținte în mișcare, cum ar fi navele, dar și pe cea a rachetelor hipersonice.

Lista statelor importatoare de petrol iranian

Iranul a încălcat demult restricțiile incluse în Rezoluția 2231 a Consiliului de Securitate al ONU, privind programul său de rachete balistice, rezoluție care a consacrat acordul nuclear din 2015 (JCPOA). Este posibil ca sancțiunile să fi încetinit dezvoltarea acestui program și să fi împiedicat exporturile anumitor sisteme, dar, în general, au fost ineficiente în stoparea proliferării. Iranul a continuat să transfere în mod ilicit sisteme și tehnologii către actori nestatali precum hutiții din Yemen și grupării Hezbollah din Liban. De asemenea, a vândut drone Moscovei și, se pare, că a participat la construirea unei fabrici de producție de drone în Rusia. Iranul a transferat, de asemenea, expertiza sa în producția de drone în Venezuela și Tadjikistan, în ciuda restricțiilor occidentale.

Însă o parte a regimului de sancțiuni a funcționat, acționând ca un factor de descurajare pentru multe state, care au avut anumite rețineri de a achiziționa sisteme militare din Iran. Chiar dacă sancțiunile ONU privind regimul de armament au expirat, SUA și statele europene au cel puțin încă doi ani la dispoziție pentru a reimpune (prin așa-numitul procedeu de snapback) aceste sancțiuni. Teheranul este conștient de această procedură, deci este puțin probabil să își crească vânzările de rachete moderne către Rusia.

Sancțiunile au potențialul de a afecta și dinamica electorală iraniană din acest an. Pe 1 martie 2024, în Iran vor avea loc alegerile pentru cele 290 de locuri din parlament (Majlis) și pentru Adunarea Experților, un corp de 88 de membri de juriști islamici însărcinați cu numirea și supravegherea liderului suprem. Aceste alegeri vin pe fondul unei crize economice care afectează în primul rând populația. Începând cu 2022, aproximativ 60% dintre iranieni trăiau la limita sau sub pragul sărăciei. Inflația a fluctuat între 39 și 56 la sută în primele nouă luni ale anului 2023, iar rata șomajului a ajuns, în aceeași perioadă, la 22%. Impactul cumulativ al sancțiunilor americane, fluctuațiile prețurilor petrolului, gestionarea defectuoasă și corupția extinsă au afectat toate straturile societății. Clasa de mijloc, cândva robustă, s-a micșorat pe măsură ce familiile fac eforturi considerabile să facă față costului ridicat al vieții. În 2017, 45% dintre iranieni puteau fi considerați clasa de mijloc; acest număr a scăzut la 30% până în 2020. Pe măsură ce venitul disponibil s-a redus, iranienii au cheltuit cu 30% mai puțin pe educație și cu 32% mai puțin pe divertisment. Chiar și liderul suprem Ali Khamenei a recunoscut, la începutul anului 2023, că „economia Iranului este în urmă cu un deceniu”.

Rata inflației în Iran, în perioada ianuarie 2015-septembrie 2023

Din perspectivă teoretică, înțelegerea scopului și rezultatelor regimului de sancțiuni este mult mai ușoară decât identificarea impactului real al unor astfel de măsuri economice. În cazul Iranului, cele mai importante dezbateri sunt cele legate de dificultatea de a separa efectele regimului de sancțiuni de managementul defectuos al guvernului, slăbiciunea instituțională și corupția. În plus, acest tip de analize au devenit în ultimul deceniu foarte politizate, creând un clivaj academic între susținătorii sancțiunilor și între teoreticienii care consideră că acest instrument nu este justificat. Cei din prima categorie atribuie cele mai grave consecințe economice ale sancțiunilor, cum ar fi umanitare, factorilor interni. Oponenții sancțiunilor susțin că acestea vizează în mod direct civilii. Pe plan intern, sondajele reprezentative la nivel național arată că majoritatea iranienilor consideră că managementul economic defectuos are un impact negativ mai mare asupra economiei iraniene decât sancțiunile, chiar și liderul suprem recunoscând, într-un discurs din ianuarie 2022, că „principala cauză a acestor probleme [economice] nu sunt doar sancțiunile, ci și deciziile greșite și deficitare”.

Concluzii: limitări și consecințe

Washingtonul și aliații săi au fost atrași de regimul de sancțiuni pentru că a fost considerat drept o alternativă la război. Dar, în cazul Iranului, acest instrument economic coercitiv a scos la suprafață o serie de efecte perverse ale acestei strategii. Pe măsură ce sancțiunile și presiunea maximă au început să afecteze economia Iranului, conducerea de la Teheran a inițiat o serie de acțiuni care au crescut riscul unui război. În timp ce oficialii administrației Trump sugera o schimbare de regim, elita politică de la Teheran a acuzat deschis Occidentul că desfășoară un „război hibrid” (jang-e tarkibi) împotriva Iranului și a suprimat violent toate protestele populare, din 2017, până la cele din 2022, provocate de moartea tinerei Mahsa Amini.

După retragerea unilaterală a SUA din JCPOA, Iranul a decis că va rămâne în acord, ceea ce a și făcut până la finalul anului 2018. Astfel, rămânând în termenii agreați prin JCPOA, Teheranul a negat Washingtonului argumentul că Iranul a încălcat acordul nuclear, câștigând astfel timp pentru a explora noi modalități de a-și susține economia, în ciuda regimului de presiune maximă impus de administrația Trump. Economia iraniană s-a dovedit a fi mai rezilientă decât a presupus Washingtonul, chiar dacă șocul a fost sever, iar mișcările sociale subsecvente au fost semnificative. De altfel, iranienii au acuzat SUA, iar forța nemulțumirii sociale împotriva guvernului a fost diluată de acest aspect. Protestele politice au fost relevante, dar au rămas localizate, neavând forța și masa critică a celor din 2009, din timpul Mișcării Verzi.

Iranul și-a construit treptat capacitatea de a eluda sancțiunile, cel puțin suficient pentru ca economia sa să rămână pe linia de plutire. A continuat să exporte petrol, gaze naturale și electricitate în țările vecine și, pentru o vreme, în India. Cel mai important, Iranul a continuat să vândă petrol Chinei. Producătorii locali care se bazaseră pe capital european și pe bunuri intermediare și-au înlocuit legăturile comerciale pierdute cu Europa, cu altele noi din China. Acest lucru i-a ajutat să își extindă producția pentru a suplini unele dintre importurile occidentale și, cel mai important aspect, a conectat pe termen lung economia Iranului la cea a Chinei.

În 2019 Iranul era deja convins că, în ciuda retoricii sale agresive, fostul președinte Donald Trump va avea rețineri în a începe un nou război în Orientul Mijlociu și, la fel ca predecesorul său, Barack Obama, va dori să reducă implicarea americană în regiune, pentru a se concentra pe rivalitatea economică și strategică cu China. Această strategie externă a fost continuată și de administrația Biden, inclusiv după atacul terorist al grupării Hamas asupra Israelului, din 7 octombrie 2023. Însă noile evoluții regionale, precum și posibilitatea revenirii lui Donald Trump la Casa Albă, ar putea schimba parametrii strategiei americane din Orientul Mijlociu. Iar aceste posibile noi evoluții ar putea însemna că ambele părți – Teheranul și Washingtonul – vor deveni mai agresive, mai periculoase și mai dispuse să își asume riscuri. Adică pregătite să treacă Rubiconul. Acest scenariu ar fi, cel puțin parțial, o consecință a regimului de sancțiuni; o demonstrație practică a faptului că acest instrument economic coercitiv nu este o alternativă la război ci poate deveni chiar cauza unuia.

Relevanța experienței Iranului în materie de sancțiuni pentru alte cazuri este în primul rând o funcție de proiectarea sancțiunilor în sine. De exemplu, sancțiunile impuse Rusiei începând cu 2022 au fost în mare măsură modelate pe cele dezvoltate pentru a viza Iranul începând cu 2012. Dacă sancțiunile sofisticate impuse Iranului nu și-au atins obiectivele nici după mai bine de patru decenii, și dacă acele sancțiuni funcționează în mod similar cu sancțiunile impuse altor țări, atunci cazul Republicii Islamice este oarecum un semn de avertizare cu privire la modul în care acțiunile punitive nu pot constrânge statul vizat. De asemenea, recenta intensificare a schimburilor politice și economice bilaterale dintre Rusia și Iran sugerează că țările nou vizate de sancțiunile occidentale ar putea încerca să învețe din aparenta rezistență a Iranului.

În noul context al secolului XXI, în care Vestul sancționează economii mai mari decât a Iranului – cazul Federației Ruse – sau le amenință pe unele performant-emergente, precum pe cea a Chinei, instrumentul sancțiunilor economice trebuie revizuit și examinat critic. Cu alte cuvinte, este timpul să înțelegem cum funcționează cu adevărat sancțiunile. La un secol după ce Woodrow Wilson a vorbit despre presiunea specială pe care o pot exercita sancțiunile asupra țărilor vizate, înțelegerea noastră asupra modului exact în care este exercitată această presiune rămâne limitată, iar modelul iranian este dovada contemporană că o astfel de strategie nu face decât să încurajeze o națiune să riposteze.

Ioana Constantin Bercean este expert LARICS și Director Executiv Anna Lindh Foundation Romania din cadrul FUMN „Mircea Malița”.