Analiză realizată de Ioana Constantin Bercean

JCPOA a intrat în declin în mai 2018, când fostul preşedinte american Donald Trump a retras unilateral SUA din acord şi a lansat o campanie diplomatică, economică şi militară de „presiune maximă” împotriva Teheranului. Chiar dacă în timpul campaniei electorale, dar şi după preluarea mandatului, preşedintele Joe Biden a declarat că va readuce SUA la conformitate cu prevederile JCPOA, ulterior administraţia americană a păstrat, într-o formă uşor diminuată, sancţiunile împotriva Iranului, perpetuând astfel statutul precar al acordului.

Iranul a răspuns iniţial cu o politică a „răbdării strategice”. sperând că celelalte state semnatare ale JCPOA ar putea compensa pierderile economice cauzate de campania de presiune şi sancţiuni ale SUA. Când acest sprijin nu s-a materializat conform aşteptărilor, Teheranul a trecut la „rezistenţă maximă,” în mai 2019, reducând treptat conformitatea cu termenii acordul şi crescând presiunea militară din zona gri (Irak, Siria) asupra SUA şi a aliaţilor săi din Orientul Mijlociu.

Negocierile indirecte dintre Iran şi SUA privind revigorarea acordului nuclear vor fi reluate pe 29 noiembrie a. c., după o pauză lungă care a pus sub semnul întrebării perspectivele de restabilire a JCPOA. Deşi ar fi o naivitate să ne aşteptăm la un progres diplomatic  remarcabil, această nouă rundă de negocieri – a şaptea – ar putea face lumină asupra modului în care Teheranul va aborda diplomaţia sub preşedintele conservator Ebrahim Raisi, al cărui guvern a formulat noi coordonate care condiţionează revenirea Iranului la termenii de îmbogăţire a uraniului şi de funcţionare a instalaţiilor nucleare prevăzuţi în JCPOA. Grupul P4 + 1 – Franţa, Marea Britanie, Rusia, China şi Germania – a avut un succes limitat în reducerea efectelor sancţiunilor asupra Iranului, însă cel mai important rol jucat a fost acela de intermediar al negocierilor indirecte între Washington şi Teheran. Cu toate acestea, este evident că, chiar dacă SUA nu sunt un membru activ şi cu drepturi depline al JCPOA, ceilalţi participanţi nu pot continua să susţină singuri acordul. Iar noua formulă iraniană, avansată în special, dar nu exclusiv, sub umbrela recentului parteneriat strategic semnat cu China –  care ar putea uşura presiunea cauzată de regimul de sancţiuni asupra economiei iraniene – „acţiune pentru acţiune” nu este foarte diferită de sintagma americană „conformitate pentru conformitate”. Iar acesta este un scenariu de tip Kobayashi Maru pentru preşedintele american Joe Biden.

Filosofia Star Trek: Kobayashi Maru, scenarii fără victorie şi leadership etic

Kobayashi Maru este un termen familiar fanilor Star Trek: o simulare în care este imposibil să câştigi – un test al Flotei Stelare în care cadeţii trebuie să aleagă între salvarea unei nave civile aflată în dificultate, expunerea lor înşişi la pericol, începerea unui război intergalactic sau lăsarea civililor în urmă, care cel mai probabil vor muri. James T. Kirk – căpitan al USS Enterprise  a trecut testul reprogramând simularea. Astfel, printre iubitorii serialului Star Trek a apărut un clivaj între cei care susţineau că James T. Kirk a trişat şi cei care au apreciat ingeniozitatea căpitanului de a reprograma jocul. Întrebarea etică în această situaţie este dacă caracteristicile unei situaţii considerate de la sine înţelese sunt cu adevărat fixe sau pot fi supuse unor modificări, o abordare mai flexibilă al cărei rezultat ar putea fi un câştig comun.

Oamenii obişnuiţi se confruntă cu scenarii de tip Kobayashi Maru destul de des, însă atunci când actorul pus în faţa unui scenariu similar celui din serialul SF Star Trek este şi liderul Lumii Libere, întrebarea nu este dacă factorul decizional va pierde, ci care vor fi consecinţele regionale sau globale ale acelei decizii. Alegerea cu care se confruntă administraţia Biden în ceea ce priveşte viitorul JCPOA nu este una binară, în zero şi unu, în alb sau negru. O analiză pragmatică a acestui scenariu indică faptul că pe cât de complicat este pentru SUA să revină în conformitate cu termenii acordului, pe atât de dificil va fi să îl părăsească definitiv. Joe Biden trebuie să aleagă între etica onorării unui acord încheiat între guvernul SUA – alături de celelalte cinci mari puteri – şi Iran, şi crearea unui precedent în care negocierile şi acordurile semnate în timpul unei administraţii pot deveni nule la fiecare patru sau opt ani. Adevăratul test al administraţiei Biden va fi acela de a mulţumi pe toată lumea – publicul intern, aliaţii europeni, Israelul, alţi parteneri din Orientul Mijlociu şi, cel mai important, acela de a demonstra faptul că SUA este cel mai important actor global, care îşi onorează acordurile încheiate, şi un partener de încredere al aliaţilor săi.


Mark Dubowitz, CEO al Foundation for Defense of Democracies, un think-tank non-profit şi un institut de lobby. Sursă foto: Twitter.

Şi toate acestea în condiţiile în care Iranul, JCPOA sau neproliferarea nucleară nu sunt chiar cele mai importante dosare de politică externă ale Washingtonului, China accesând cu succes poziţia de lider pe agenda preocupărilor externe americane. Însă revigorarea acordului nuclear ocupă un spaţiu important al discursului extern al administraţiei americane, date fiind promisiunea electorală din 2020 a candidatului, la acea vreme, Joe Biden şi aşteptările partenerilor europeni faţă de SUA de a reveni în acordurile la care administraţia anterioară a renunţat, pe de o parte, şi presiunea principalului partener strategic al SUA – Israelul – care ameninţă constant cu un atac militar asupra Iranului în cazul în care nu se va găsi o soluţie pentru a opri avansul presupusului program nuclear militar al Republicii Islamice, pe de altă parte.

În cazul revenirii la JCPOA, preşedintele Biden ar fi, fără îndoială, criticat de conservatori, de analiştii de politică externă afiliaţi sau simpatizanţi ai Partidului Republican sau de lobby-ştii pro-Israel, extrem de influenţi în Washington, care vor considera un semn de slăbiciune reintegrarea în acordul nuclear atâta vreme cât stocurile de uraniu îmbogăţit ale Iranului rămân cu mult peste limitele stipulate în acord. Cu toate acestea, la o privire mai atentă asupra faptelor, devine clar că dacă Biden ar conduce negocierile înspre reinstaurarea JCPOA ar semnala revenirea la statutul de putere normativă al SUA. Este important de subliniat că Washingtonul, nu Teheranul, a fost cel care a decis abandonarea JCPOA. Abia după ce SUA au ieşit unilateral din acord şi au impus regimul de presiune maximă asupra economiei iraniene, Republica Islamică a început să mărească limita de îmbogăţire a uraniului.

Scenariul SF Kobayashi Maru. Sursă foto: The Take

În multe privinţe, ţinta oponenţilor JCPOA nu este în primul rând programul nuclear, ci Iranul însuşi şi ambiţiile de hegemon regional al acestuia. Oponenţii acordului introduc adesea în discuţie cereri care nu au legătură cu termenii negociaţi între 2013 şi 2015 ai JCPOA, cum ar fi programul de rachete balistice al Iranului sau „comportamentul” regional (cu referinţe directe spre finanţarea Hezbollah, Hamas sau a miliţiilor şiite din Irak). Însă aceste probleme pot fi abordate cel mai bine în diferite foruri regionale, implicând toţi actorii regionali, inclusiv Israelul, de altfel singurul stat posesor de capabilităţi nucleare din Orientul Mijlociu. Cel mai bun răspuns la aceste argumente şi la menţinerea stabilităţii fragile din regiune ar fi un JCPOA funcţional.

Însă reluarea discuţiilor de la Viena vine într-un moment dificil din punct de vedere politic pentru preşedintele Biden, atât pe plan intern, cât şi extern. În această perioadă administraţia americană cere Congresului să adopte un plan ambiţios de cheltuieli sociale, în valoare de 1,75 miliarde de dolari înainte de alegerile intermediare din acest an, în timp ce încearcă să administreze creşterea inflaţiei şi pandemia, iar pe plan extern, Joe Biden încă se confruntă cu consecinţele retragerii haotice din Afganistan, unii membri din aripa dură a Partidului Republican cerând demisia preşedintelui Biden.

Chiar dacă JCPOA se bucură în continuare de sprijinul publicului american, conform sondajelor de opinie publică, unii dintre reprezentanţii cei mai importanţi în  Congres ai Partidului Democrat par sceptici cu privire la acordul nuclear cu Iranul, iar republicanii sunt aproape unanimi împotriva acestuia.

Rezultatele sondajului efectuat de University of Maryland. Graficul indică răspunsurile la întrebarea: „În general şi pe baza a ceea ce ştiţi despre JCPOA, în ce măsură aprobaţi sau dezaprobaţi acest acord?”. Sursă The Chicago Council on Global Affairs.

Rezultatele sondajului efectuat de Chicago Council Survey. Graficul indică răspunsurile la întrebarea: „Pe baza a ceea ce ştiţi, credeţi că Statele Unite ar trebui sau nu ar trebui să participe la acordul care ridică unele sancţiuni economice internaţionale împotriva Iranului în schimbul unui control strict al armelor sale nucleare?” Sursă The Chicago Council on Global Affairs.

JCPOA poate fi restabilit prin ordin executiv, dar un asemenea gest necesită capital politic iar preocupările interne acute şi marjele strânse din Congres – majoritatea Partidului Democrat în Senat şi Camera Reprezentanţilor este una foarte fragilă – limitează atenţia pentru afacerile internaţionale, îngreunând astfel promovarea de către preşedintele Joe Biden a iniţiativelor controversate de politică externă.

Toate aceste coordonate crează scenarii de tip Kobayashi Maru pentru preşedintele Biden, care va avea o misiune extrem de dificilă în a gestiona spre o situaţie de tipul câştig mutual (win-win) dosarul iranian, iar posibilitatea unui rezultat cu sumă zero este exclus din start de Teheran. Deşi acest scenariu complică semnificativ agenda de politică externă a lui Joe Biden, el oferă, de asemenea, potenţialul unei schimbări majore care ar putea duce în cele din urmă la îmbunătăţirea sau înlocuirea JCPOA cu un acord mai favorabil SUA şi aliaţilor săi regionali.

Trei scenarii posibile

Impasul actual sugerează că există cel puţin trei scenarii posibile pentru JCPOA. Fiecare ar deschide posibilităţi diferite pentru modul în care viitoarele discuţii şi acorduri de securitate din Orientul Mijlociu s-ar putea desfăşura şi ar reprezenta un spectru de-a lungul căruia ar putea evolua negocierile nucleare de la Viena.

Revenirea la JCPOA. În acest prim scenariu, cele două părţi s-ar întoarce pur şi simplu la acord aşa cum acesta exista înainte de retragerea unilaterală a SUA, în timpul mandatului lui Donald Trump. Cu fiecare lună care trece şi pe măsură ce apar complexităţi mai mari, acest lucru pare însă mai puţin probabil. Dorinţa exprimată a ambelor părţi pentru o înţelegere „mai bună” indică faptul că părţile implicate pot viza un JCPOA 2.0 care să includă noi reglementări şi compromisuri.

Un JCPOA 2.0 ar putea însemna un acord mai durabil şi mai uşor de promovat pe plan intern atât de Washington cât şi de Teheran, cel puţin pentru restul mandatului lui Biden, deoarece ambele părţi ar putea pretinde că au obţinut un acord mai bun. De asemenea, are avantajul de a elimina problema nucleară, cel puţin temporar, şi ar putea crea spaţiu pentru discuţii privind armele de distrugere în masă (WMD) şi problemele privind securitatea şi stabilitatea Orientului Mijlociu. Acest scenariu nu ar fi la fel de liniştitor însă pentru monarhiile arabe din Golful Persic şi pentru Israel, actori care sunt mai preocupaţi de reţeaua regională de grupări proxy a Iranului şi de programul de rachete balistice. Preşedintelui iranian Ebrahim Raisi i-ar oferi o victorie politică timpurie şi câştiguri economice care i-ar spori legitimitatea în faţa publicului iranian şi i-ar tonifica recunoaşterea externă.

Pe de altă parte, este posibilă şi varianta în care anumite părţi ale acordului iniţial să fie transpuse într-un acord intermediar care ar veni în întâmpinarea celor mai urgente cerinţe – ridicarea sancţiunilor secundare de către SUA şi limitarea îmbogăţirii uraniului de către Iran. Această soluţie temporară este avansată în special de Washington şi a fost abordată de consilierul pentru securitate naţională al administraţiei Biden, Jake Sullivan, într-o discuţie cu omologul său israelian Eyal Hulata.

Status-quo. În cel de-al doilea scenariu, Iranul şi SUA nu ar reuşi să restabilească deplina conformitate la JCPOA, dar îşi vor ameliora retorica combativă, astfel încât acordul să nu se destrame complet. Rezultatul ar fi un „JCPOA-minus” de facto, care ar putea funcţiona din inerţie fie până la expirarea mecanismului snapback – o clauză din acord care ar permite reimpunerea sancţiunilor în cazul în care Iranul nu ar respecta acordul – fie până în 2025, dată la care însă JCPOA ar putea fi complet anulat.

Fără JCPOA. În al treilea scenariu, una sau ambele părţi iau măsuri pentru a rezilia acordul nuclear, poate cu intenţia de a obţine un avantaj pentru un posibil JCPOA 2.0, eventual includerea unor aspecte care abordează probleme şi interese dincolo de dosarul nuclear.

Scenariile doi şi trei prezintă un risc mai mare de represalii economice, militare şi nucleare din partea celor două părţi şi a aliaţilor lor. De asemenea, deschid uşa atacurilor militare americane sau israeliene asupra instalaţiilor nucleare iraniene. Spre deosebire de predecesorul său, actualul guvern israelian a semnalat că ar prefera un JCPOA restaurat şi implementat pe deplin faţă de un status quo-ul sau absenţa totală a unui acord. Dar oficialii israelieni au indicat şi că în absenţa unor astfel de rezultate sau acţiuni din partea comunităţii internaţionale, Israelul este pregătit să întreprindă acţiuni militare pe cont propriu.

La preluarea mandatului de către Joe Biden revenirea la JCPOA părea posibilă, mai ales că semnalele fostului preşedinte iranian, Hassan Rouhani, erau pozitive şi orientate spre soluţionarea dosarului. Însă ezitările Washingtonului şi tergiversarea negocierilor până la schimbarea administraţiei iraniene au blocat procesul diplomatic. Mai mult, disputa dintre SUA şi Iran nu numai că a accentuat preocupările de proliferare regională, dar s-a răspândit şi în alte domenii. Campania de presiune maximă a SUA a stârnit îndoieli în rândul elitelor iraniene cu privire la utilitatea negocierilor cu administraţia americană şi va face mai dificilă obţinerea şi susţinerea acordurilor viitoare.

JCPOA este imperfect, fără îndoială, dar cel mai important lucru în acest moment este livrarea unui acord care să împiedice Iranul să devină o putere nucleară în viitorul apropiat. Timpul pentru a acţiona în acest sens este limitat, dar oferă suficient spaţiu preşedintelui Biden să negocieze modificări ale înţelegerii sau să creeze o înţelegere complet nouă mai târziu, în timpul mandatului său. Cu voinţă politică, abilităţi diplomatice şi puţină şansă, JCPOA ar putea supravieţui într-o formă sau alta şi ar putea deveni o piatră de temelie pentru viitoarele acorduri şi pentru o nouă arhitectură de securitate regională.

*Ioana Constantin Bercean este cercetător la ISPRI şi expert LARICS pe problematica Orientului Mijlociu.