Cum poate un Guvern demis să demaște adevărata majoritate reformistă din România

După adoptarea moțiunii de cenzură, atenția publică s-a mutat aproape instinctiv asupra Guvernului - ce mai poate face, cât mai poate rămâne la Palatul Victoria și cât de grav este faptul că țara este condusă de un executiv fără încrederea Parlamentului? În realitate, întrebarea cu adevărat importantă este alta. Ce se întâmplă cu Parlamentul atunci când Guvernul nu mai poate guverna în sens politic?

Presiunea se mută inevitabil asupra Parlamentului FOTO Inquam, Octav Ganea

Paradoxal, demiterea Guvernului nu produce doar o slăbire a puterii executive. Ea transferă o parte din responsabilitatea reformelor exact acolo unde Constituția a intenționat întotdeauna să se afle - în Parlament. Acesta este motivul pentru care următoarele săptămâni pot deveni cea mai sinceră radiografie a clasei politice românești din ultimii ani.

Primul lucru care merită clarificat este unul aparent minor, dar important din punct de vedere constituțional. În spațiul public se vorbește aproape exclusiv despre „Guvernul interimar”. Constituția României nu folosește însă această sintagmă pentru situația creată prin adoptarea unei moțiuni de cenzură.

Articolul 110 alin. (4) din Constituție este foarte clar:

„Guvernul al cărui mandat a încetat (…) îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern.”

Prin urmare, din punct de vedere constituțional, descrierea cea mai exactă este aceea de Guvern al cărui mandat a încetat sau, în limbajul curent, Guvern demis. Termenul de „interimar” este utilizat frecvent în discursul politic și jurnalistic, însă el descrie mai degrabă efectul practic al situației decât categoria juridică prevăzută de Constituție. Această diferență terminologică nu este una pur academică. Ea explică și limitele constituționale ale executivului.

Un Guvern demis nu încetează să existe. România nu intră într-un vid de putere. Ministerele continuă să funcționeze, salariile și pensiile sunt plătite, instituțiile publice își desfășoară activitatea, obligațiile internaționale sunt respectate, iar statul continuă să fie reprezentat în Uniunea Europeană, NATO și în relațiile externe.

Statul continuă să administreze. Ceea ce încetează este capacitatea Guvernului de a produce orientare politică.

Limitarea rezultă atât din textul Constituției 9 - în primul rând art. 110 alin. (4), dar și art. 102 și art. 108 - cât și din jurisprudența constantă a Curții Constituționale, care a arătat că un Guvern lipsit de încrederea Parlamentului nu mai dispune de legitimitatea democratică necesară pentru a adopta măsuri ce depășesc administrarea curentă a treburilor publice. În mai multe decizii privind raporturile dintre autoritățile publice și limitele exercitării atribuțiilor de către un executiv cu mandat încetat, Curtea a subliniat că rolul acestuia este unul de continuitate administrativă, nu de inițiere a unor politici publice majore. Decizia CCR nr. 1525/2010 - Guvern al cărui mandat a încetat nu mai poate promova politici publice noi, poate exercita numai atribuțiile necesare administrării treburilor publice iar legitimitatea sa democratică este diminuată. Decizia CCR nr. 98/2008 - Curtea definește noțiunea de administrare a treburilor publice și înseamnă continuitatea funcționării administrației și nu inițierea unor politici publice noi. Decizia CCR nr. 53/2005 - stabilește un principiu esențial - Guvernul nu poate utiliza atribuțiile executive pentru a modifica echilibrul constituțional dintre autorități. Decizia CCR nr. 421/2007 - Curtea discută raporturile dintre Parlament și Guvern și reafirmă că legitimitatea Guvernului derivă din votul Parlamentului. Decizia CCR nr. 784/2012 - Foarte importantă pentru ideea de continuitate a statului. Curtea explică faptul că statul nu poate intra în blocaj chiar dacă Guvernul este în procedură de încetare a mandatului.

De aici apare una dintre cele mai răspândite confuzii. Se afirmă adesea că un Guvern demis nu mai poate adopta Hotărâri de Guvern. Nu este exact. Poate adopta Hotărâri de Guvern, însă numai în măsura în care acestea reprezintă acte necesare administrării curente: aplicarea unor legi deja existente, măsuri tehnice de funcționare a instituțiilor, alocări prevăzute de lege sau alte decizii indispensabile continuității administrației. Nu poate însă utiliza aceste instrumente pentru a produce reforme structurale sau pentru a modifica în mod substanțial politicile publice.

Cu atât mai delicată este situația ordonanțelor de urgență. Deși Constituția nu conține o interdicție expresă privind emiterea lor de către un Guvern cu mandat încetat, jurisprudența Curții Constituționale și logica regimului constituțional conduc către o concluzie clară - un executiv lipsit de legitimitate parlamentară trebuie să manifeste o maximă reținere și nu poate transforma mecanismul ordonanțelor într-un instrument de guvernare politică. Eventualele măsuri excepționale trebuie să fie strict legate de administrarea statului și de situații care nu suportă amânare.

Există însă o problemă juridică extrem de interesantă - Articolul 110 alin. (4), din Constituție, spune doar - "numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice." Dar Constituția nu definește ce înseamnă "administrarea treburilor publice". Această noțiune este una dintre cele mai elastice din întreaga Constituție. De exemplu:

• Este adoptarea unui jalon PNRR administrare?
• Este modificarea Codului Fiscal administrare?
• Este reorganizarea ANAF administrare?
• Este reforma pensiilor speciale administrare?

Și iată cum nu mai avem un răspuns pur constituțional. Avem doar unul de interpretare, iar tocmai această zonă gri are capacitatea de a genera conflicte instituționale și eventuale noi sesizări la CCR. Aici se află granița de la care cred că va începe adevărata aventură politică. Dacă Guvernul nu mai poate face reformă, cine o poate face?

Răspunsul este simplu - Parlamentul.

Constituția nu suspendă activitatea Parlamentului odată cu demiterea Guvernului. Dimpotrivă, Parlamentul își păstrează integral competențele legislative. Poate adopta legi, poate modifica legislația fiscală, poate reorganiza instituții publice, poate adopta reformele asumate prin Planul Național de Redresare și Reziliență și poate pune în aplicare angajamentele față de Uniunea Europeană.

Dintr-o perspectivă constituțională, responsabilitatea reformei nu dispare. Ea își schimbă pur și simplu centrul de greutate. Acesta este probabil cel mai puțin discutat efect al actualei crize politice.

În ultimii ani, aproape toate reformele dificile au fost asociate cu Guvernul. Executivul își angaja răspunderea, adopta ordonanțe de urgență sau își asuma costul politic al măsurilor nepopulare. Parlamentul rămânea, de multe ori, într-o poziție confortabilă, criticând sau susținând fără a fi obligat să își asume integral consecințele propriului vot. Astăzi această arhitectură se schimbă.

Dacă Guvernul este limitat constituțional la administrarea treburilor publice, iar până la sfârșitul lunii august România trebuie să adopte reforme esențiale pentru deblocarea unor tranșe din PNRR, presiunea se mută inevitabil asupra Parlamentului. Pentru prima dată după mult timp, întrebarea nu mai este dacă există un Guvern reformist.

Întrebarea devine dacă există o majoritate parlamentară reformistă. Această schimbare de perspectivă poate avea consecințe politice mult mai importante decât însăși căderea Guvernului. Fiecare vot va deveni vizibil. Fiecare amendament va avea un autor. Fiecare reformă va avea susținători și opozanți identificați nominal.

Reducerea cheltuielilor statului. Reforma administrației. Reorganizarea companiilor de stat. Reforma fiscală. Modificările asumate prin PNRR. Toate acestea vor trebui susținute prin vot parlamentar. Într-un anumit sens, Parlamentul intră într-o cameră cu pereți din sticlă.

Ani de zile, multe formațiuni politice au putut afirma simultan că susțin reformele și că nu poartă responsabilitatea pentru costurile lor. Guvernul era cel care își asuma nota de plată politică. Astăzi această protecție se diminuează considerabil.

Dacă un proiect legislativ destinat îndeplinirii jaloanelor din PNRR cade în Parlament, responsabilitatea nu va mai putea fi transferată asupra unui Guvern demis. Ea va aparține celor care au votat împotrivă, celor care s-au abținut sau celor care au lipsit. De aceea, actuala criză poate produce un efect paradoxal - un Guvern mai slab poate conduce la un Parlament obligat să fie mai responsabil.

Desigur, există și reversul medaliei.

Dacă niciun bloc politic — fie el PNL-USR-UDMR, PSD sau AUR — nu reușește să coaguleze majorități legislative pentru reformele asumate, România poate intra într-un blocaj parlamentar prelungit. În acel moment, problema nu va mai fi incapacitatea Guvernului de a reforma, ci incapacitatea Parlamentului de a produce majorități funcționale. Aceasta este, de fapt, adevărata miză a momentului. Nu dacă România este condusă temporar de un Guvern cu atribuții limitate. Ci dacă Parlamentul României este pregătit să exercite pe deplin rolul pe care Constituția i l-a rezervat întotdeauna: acela de principală autoritate legiuitoare și de loc în care se formează majoritățile capabile să conducă statul. Uneori, crizele nu dezvăluie slăbiciunea instituțiilor. Ele dezvăluie adevărata natură a actorilor politici.

Iar dacă următoarele săptămâni vor confirma acest lucru, cea mai importantă consecință a căderii Guvernului nu va fi schimbarea unui cabinet, ci developarea, aproape fotografică, a raportului real dintre discursul reformist și votul efectiv din Parlament. Pentru prima dată după mulți ani, România ar putea vedea cu claritate cine dorește cu adevărat reforma și cine preferă doar să vorbească despre ea.