Problematica sălilor de jocuri de noroc în lumina modificărilor legislative aduse de Guvernul Bolojan (O.U.G. nr. 7/2026)
0Context
Problematica sălilor de jocuri de noroc în contextul proaspetelor modificări legislative (publicate în M. Of nr. 146 din 25 februarie 2026) continuă să dea naștere unor discuții vii și intense. Atâta timp cât aceste discuții rămân ancorate într-un limbaj decent, iar „lupta” se poartă prin intermediul argumentelor și contraargumentelor, ele reprezintă, fără îndoială, un câștig real pentru comunitate și, în general, pentru orice societate democratică.
O dezbatere publică (probabil prima la nivel național) organizată de prefectul județului Arad, Mihai Pașca, la data de 2 martie 2026, m-a inspirat să iau poziție în problematica sălilor de jocuri de noroc, cu atât mai mult cu cât, în spațiul public, lipsesc în mare măsură argumente veritabil juridice pe această temă.
Aria mea de competență este știința Dreptului. Dacă pot contribui cu ceva la această dezbatere publică, atunci cu siguranță acesta este palierul pe care trebuie să îl abordez: cel legal, cel juridic.
Indiferent dacă ne place sau nu, hotărârea consilierilor locali privind problematica sălilor de jocuri de noroc din orice unitate administrativ teritoriala se va materializa într-un act administrativ cu caracter normativ. Condiția cardinală a oricărui act administrativ este respectarea legii (în sens larg).
Dreptul este o știință riguroasă, în care terminologia și proprietatea termenilor joacă un rol esențial.
Interdicție totală sau restricționare?
Din capul locului trebuie spus că, potrivit legislației în vigoare, activitățile de jocuri de noroc NU pot fi interzise în mod absolut.
Cu alte cuvinte, nu se poate interzice complet, în mod absolut, unui operator economic să desfășoare activități de jocuri de noroc într-un stabiliment, deoarece această activitate este recunoscută legal în clasificarea activităților economice naționale.
Așadar, nu se poate institui o interdicție absolută, dar se pot adopta măsuri de restrângere sau restricționare, sub aspect teritorial și/sau temporal.
Prin urmare, o hotărâre a consiliului local prin care să nu se permită desfășurarea activităților de jocuri de noroc, de pildă, pe întreg teritoriul Municipiului Arad (sau Oradea, Sibiu ori Iași) poate fi una legală.
Aceasta nu reprezintă o interdicție absolută, ci o restrângere teritorială, deoarece restricția privește strict (în exemplul oferit) teritoriul Municipiului Arad.
Am utilizat adverbul „poate” deoarece este esențial ca proiectul de hotărâre (viitorul act administrativ cu caracter normativ) să fie: fundamentat, motivat și redactat impecabil.
O industrie extrem de puternică
Să nu fim naivi și nici să ne prefacem ignoranți. Industria jocurilor de noroc este una extrem de influentă și potentă financiar și nu va precupeți niciun efort pentru a ataca în instanță asemenea hotărâri administrative.
Pentru ca aceste hotărâri să fie menținute de către instanțele judecătorești, ele trebuie să fie impecabile din punct de vedere juridic.
Descentralizarea reglementării jocurilor de noroc
Ideea legislativă a descentralizării activității jocurilor de noroc — în sensul în care decizia privind desfășurarea acestei activități să nu mai aparțină exclusiv unei autorități centrale, ci și autorităților locale — nu este o inovație a guvernului Bolojan.
Legislații similare există în numeroase state de pe mapamond, inclusiv în țări europene membre UE.
Prin urmare, avem nu doar exemple legislative comparative, ci și un element juridic extrem de relevant: jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE).
Jurisprudența CJUE
În jurisprudența CJUE se regăsesc o serie de considerente esențiale, care pot fi preluate și utilizate pentru fundamentarea și motivarea actului administrativ. În mod concret, apreciem că pentru analiza noastră sunt deosebit de relevante cel puțin următoarele:
Cazul C-49/16 (Unibet International Ltd vs. Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatala)
35. Trebuie să se analizeze dacă această restricție poate fi totuși justificată.
36. În ceea ce privește justificările de natură să fie admise în prezența unor măsuri interne ce restrâng libera prestare a serviciilor, Curtea a arătat în mai multe rânduri că obiectivele urmărite prin legislațiile naționale adoptate în domeniul jocurilor și al pariurilor, luate în considerare în ansamblu, au legătură cel mai adesea cu protecția destinatarilor serviciilor respective și, mai general, a consumatorilor, precum și cu protecția ordinii sociale. Curtea a subliniat de asemenea că astfel de obiective se numără printre motivele imperative de interes general care pot justifica atingeri aduse liberei prestări a serviciilor.
37. În plus, este cert că este de competența fiecărui stat membru să aprecieze dacă, în contextul scopurilor legitime pe care le urmărește, este necesar să interzică total sau parțial activitățile privind organizarea jocurilor de noroc sau numai să le restrângă și să prevadă în acest scop modalități de control mai mult sau mai puțin stricte, necesitatea și proporționalitatea măsurilor adoptate astfel trebuind apreciate numai în raport cu obiectivele urmărite și cu nivelul de protecție pe care intenționează să îl asigure autoritățile naționale implicate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2010, Carmen Media Group, C-46/08, EU:C:2010:505, punctul 46 și jurisprudența citată).
38. În speță, reiese din observațiile scrise prezentate Curții că Ungaria invocă, la modul general, obiectivele de protecție a consumatorilor și riscurile pentru ordinea publică și pentru sănătatea publică pentru a justifica măsurile în discuție în litigiul principal.
39. Curtea a statuat deja că aceste obiective pot fi de natură să justifice unele restricții ale libertăților fundamentale în sectorul jocurilor de noroc. Astfel, o serie de motive imperative de interes general, cum ar fi obiectivele de protecție a consumatorilor, de prevenire a fraudei și a incitării cetățenilor la o cheltuială excesivă legată de joc, precum și de prevenire a tulburărilor ordinii sociale în general, au fost admise de jurisprudență (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 martie 2007, Placanica și alții, C-338/04, C-359/04 și C-360/04, EU:C:2007:133, punctul 46).
Cazul C-243/01 (Piergiorgio Gambelli și alții)
61. În ceea ce privește argumentele invocate în special de guvernele Greciei și Portugaliei pentru a justifica restricțiile privind jocurile de noroc și pariurile, este suficient să se observe că, potrivit unei jurisprudențe constante (...)
62. După cum se arată la punctul 36 din hotărârea pronunțată în cauza Zenatti, restricțiile trebuie, în orice caz, să reflecte preocuparea de a produce o diminuare reală a oportunităților de joc de noroc, iar finanțarea activităților sociale printr-o taxă percepută asupra veniturilor provenite din jocurile autorizate trebuie să constituie doar o consecință benefică incidentală, și nu justificarea reală a politicii restrictive adoptate.
63. Pe de altă parte, așa cum au arătat guvernele care au prezentat observații și Comisia, Curtea a statuat în cauzele Schindler, Läärä și Zenatti că factorii morali, religioși și culturali, precum și consecințele dăunătoare din punct de vedere moral și financiar pentru individ și pentru societate asociate jocurilor și pariurilor pot justifica existența, din partea autorităților naționale, a unei marje de apreciere suficiente pentru a le permite să stabilească cerințele impuse de protecția consumatorilor și de menținerea ordinii publice.
Cazul C-3/17 (Sporting Odds Limited vs. Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása).
20. Mai întâi trebuie amintit că reglementarea jocurilor de noroc face parte din domeniile în care există divergențe considerabile de ordin moral, religios și cultural între statele membre. În lipsa unei armonizări a Uniunii Europene în materie, este de competența fiecărui stat membru să aprecieze în aceste domenii, potrivit propriei scări de valori, cerințele pe care le presupune protecția intereselor în cauză (Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Bwin International, C 42/07, EU:C:2009:519, punctul 57, precum și jurisprudența citată).
21. În continuare, este cert că, în cadrul unei legislații compatibile cu Tratatul FUE, alegerea modalităților de organizare și de control al activităților de exploatare și de practică a jocurilor de noroc revine autorităților naționale în cadrul puterii lor de apreciere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2010, Carmen Media Group, C 46/08, EU:C:2010:505, punctul 59).
Valoarea jurisprudenței CJUE pentru fundamentarea actului administrativ cu caracter normativ
Cele trei hotărâri ale CJUE citate în extras ne oferă argumente extrem de solide pentru fundamentarea și motivarea unei hotărâri a Consiliului Local prin care să se decidă nepermiterea desfășurării activităților de jocuri de noroc pe teritoriul Municipiului Arad.
Înainte de a esențializa aceste argumente, trebuie însă spus și înțeles un aspect fundamental. Problematica aflată în discuție reprezintă, în realitate, un conflict, o ciocnire între mai multe drepturi și interese.
Simplificând lucrurile pentru a fi înțelese și de cei fără pregătire juridică, trebuie precizat că nu toate drepturile au aceeași forță de protecție juridică. Unele drepturi se află pe un nivel superior în ierarhia protecției juridice, în timp ce altele se află la același nivel, sens în care prioritatea unuia față de celălalt se stabilește de la caz la caz.
Nu în ultimul rând, trebuie reținut un principiu esențial al dreptului: interesul general trebuie, aproape întotdeauna, să prevaleze asupra interesului privat sau particular.
Dreptul invocat de operatorii economici
În această problematică, deținătorii sălilor de jocuri de noroc (exclusiv persoane juridice, aspect care nu este lipsit de relevanță) se pot prevala, în esență, de un singur drept: dreptul de a desfășura o activitate economică/libertatea de prestare a serviciilor.
Drepturile, libertățile și interesele care pot justifica restricționarea
În contrapondere, autoritățile publice pot opune o serie de drepturi, libertăți și interese de ordin superior, care să justifică restricționarea teritorială a acestei activități economice.
Acestea vizează, în principal, trei coordonate fundamentale:
-protecția consumatorilor (persoane fizice);
-riscurile pentru ordinea publică;
-riscurile pentru sănătatea publică.
Aceste coordonate pot fi dezvoltate și detaliate în sensul că urmăresc:
-protecția destinatarilor serviciilor respective;
-prevenirea fraudei;
-prevenirea incitării cetățenilor la o cheltuială excesivă legată de joc;
-prevenirea tulburărilor ordinii sociale;
-prevenirea consecințelor dăunătoare, din punct de vedere moral, religios, cultural și financiar, pentru individ și pentru societate.
Argumentul moral și religios (inclusiv în jurisprudența CJUE) pentru justificarea restricționării
Un aspect deosebit de interesant, desprins din jurisprudența CJUE, merită a fi subliniat și dezvoltat.
Este adevărat că nu toate legile lumești (dreptul obiectiv) se află în consonanță cu morala sau cu religia. Cu toate acestea, în cazul jocurilor de noroc, chiar jurisprudența CJUE arată că considerațiile morale și religioase pot constitui argumente legitime pentru justificarea restricționării acestei activități.
Într-un asemenea context, putem observa cum, într-un caz concret, morala și religia dobândesc relevanță și chiar forță juridică.
Acest lucru nu este deloc întâmplător. Este dificil de identificat o religie majoră care să considere jocurile de noroc drept benefice pentru individ sau pentru societate. Dimpotrivă, aproape toate tradițiile religioase și sistemele etice majore ale lumii le consideră nocive, dăunătoare și profund problematice.
Argumentul medical/sănătatea publică pentru justificarea restricționării
Pe palierul medical, respectiv al riscurilor și dependențelor asociate jocurilor de noroc, considerăm că este necesar să fie aduse în discuție argumente suplimentare.
În acest sens, este relevant ca, în motivarea și fundamentarea actului administrativ, să se facă trimitere la Clasificarea Internațională a Maladiilor (International Classification of Diseases – ICD), elaborată și aprobată de Organizația Mondială a Sănătății.
Mai concret, în ICD-11 (a 11-a revizuire a Clasificării Internaționale a Maladiilor) regăsim, la referința 6C50.0, definiția tulburării de jocuri de noroc, predominant offline.
Tulburarea de jocuri de noroc, predominant offline se caracterizează printr-un tipar de comportament de joc persistent sau recurent care nu este desfășurat în principal prin internet și care se manifestă prin:
1.control diminuat asupra comportamentului de joc (de exemplu în ceea ce privește debutul, frecvența, intensitatea, durata, încetarea sau contextul jocului);
2.creșterea priorității acordate jocului, în asemenea măsură încât acesta ajunge să aibă prioritate față de alte interese de viață și activități cotidiene;
3. continuarea sau escaladarea comportamentului de joc, în pofida apariției consecințelor negative.
În sprijinul argumentației pot fi invocate și studii realizate în alte state, din care prezentăm, în continuare, câteva referințe interesante.
Studiu din Australia (https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0264999323000974) cu concluzia: „Constatăm că persoanele care locuiesc în imediata apropiere a locațiilor de jocuri de noroc au o probabilitate mai mare de a juca, sunt mai puțin predispuse să fie fericite și sunt mai susceptibile să se confrunte cu dificultăți financiare și probleme de sănătate mintală. Aceste constatări au implicații pentru politicile guvernamentale menite să reducă costurile sociale generate de locațiile de jocuri de noroc. În schimb, nu identificăm beneficii semnificative de socializare (...).”
Studiu internațional (https://pmc.ncbi.nlm.nih.gov/articles/PMC5466885/):„Dependențele comportamentale sunt tot mai mult recunoscute ca tulburări psihiatrice și suscită un interes crescând din partea comunității științifice. Tulburarea de jocuri de noroc (Gambling Disorder – GD) este adesea considerată exemplul prototip al unei dependențe comportamentale (...). Deși încă insuficient studiată, GD este acum recunoscută pe scară largă ca o problemă importantă de sănătate publică, asociată cu costuri personale și sociale considerabile, comorbiditate psihiatrică ridicată, stare fizică precară de sănătate și rate crescute ale suicidului. Deoarece activitățile de jocuri de noroc sunt prezente în aproape toate culturile, problemele legate de jocurile de noroc sunt, de asemenea, omniprezente: la nivel mondial, aproximativ 0,2–5,3% din populația adultă dezvoltă o tulburare de jocuri de noroc la un moment dat în cursul vieții.
Criminalitate asociată jocurilor de noroc
Din referințele/studiile citate în acest material
-aproximativ jumătate dintre jucătorii dependenți comit infracțiuni;
-două treimi declară că infracțiunile au fost comise pentru finanțarea dependenței;
-peste 30% au recunoscut furturi la locul de muncă;
-în Atlantic City, rata criminalității a crescut cu 110% după deschiderea cazinourilor.
În urma unui studiu din Regatul Unit (https://www.greo.ca/Modules/EvidenceCentre/Details/the-relationship-between-land-based-gambling-outlets-and-crime-events-in-the-unit) s-a concluzionat că: „O densitate mai mare a unităților de jocuri de noroc desfășurate în locații fizice a fost asociată cu o creștere a tuturor tipurilor de criminalitate, inclusiv a comportamentelor antisociale, a infracțiunilor violente și a furturilor. Acest efect a fost mai pronunțat în zonele caracterizate printr-un nivel ridicat de deprivare socială, însă doar în ceea ce privește spargerile de locuințe și furturile.”
Argumentul cultural, istoric și urbanistic pentru justifcarea restricționării
Câteva referințe revelatoare:
Aradul este oraşul care dispune de cele mai multe clădiri în stil Secession din România.
Oradea este singurul oraș din România care face parte din rețeaua internațională a orașelor Art Nouveau.
Sibiul este un remarcabil exemplu de oraș medieval săsesc fortificat, combinat ulterior cu baroc habsburgic.
Brașovul este un minunat exemplu de oraș medieval germanic fortificat cu influențe gotice și renascentiste.
Craiova reprezintă modelul urban Belle Époque al Vechiului Regat.
Multe localități din România sunt veritabile bijuterii arhitecturale în zonele lor istorice. În realitate, stăm pe o adevărată mină de aur, dacă am ști să atragem turiști și dacă am valorifica mult mai bine imensul potențial cultural și istoric pe care îl avem. În loc să facem acest lucru, îl pângărim și îl degradăm prin tolerarea proliferării sălilor de jocuri de noroc, care transformă spațiul urban într-un kitsch agresiv de culori și imagini stridente, mai degrabă demne de decorul unui Las Vegas caricatural decât de atmosfera unor localități cu tradiție și patrimoniu.”
La final, exemplul Pragăi
În anul 2021, Praga a adoptat o „ordonanță municipală” prin care a interzis toate jocurile tehnice (aparatele de tip slot-machine) pe întreg teritoriul orașului, permițând în același timp continuarea jocurilor cu dealer live, precum ruleta și pokerul, în incinta cazinourilor.
Fiecărui district i s-a acordat competența de a restricționa sau de a interzice complet activitățile de jocuri de noroc live. Cele 57 de districte ale Pragăi au adoptat abordări diferite: 41 de districte au interzis complet jocurile live, în timp ce altele au ales să impună restricții de program pentru locațiile de jocuri de noroc.”
Această legislație a fost contestată (de către varii operatori economici din industria jocurilor de noroc) ca fiind neconstituțională. Curtea Constituțională a Republicii Cehe a decis, în schimb, că legislația este constituțională, în cauza purtând referința Pl. ÚS 24/24 (adica dosarul nr. 24 din 2024). Iată reproduse mai jos considerentele cheie din această hotărâre:
57. Nicio municipalitate nu este obligată să justifice în mod detaliat instituirea unei interdicții generale asupra uneia dintre formele de jocuri de noroc pe teritoriul său, întrucât concluzia potrivit căreia jocurile de noroc în mediul fizic (land-based), sub orice formă, reprezintă un fenomen social indezirabil constituie, potrivit jurisprudenței deja constante a Curții Constituționale, un fapt notoriu, așa cum s-a arătat mai sus.
De asemenea, nu este necesar să se demonstreze că interzicerea acestor forme de jocuri de noroc are o legătură rațională cu acest scop; conexiunea dintre protejarea ordinii publice și interzicerea activităților care o perturbă este evidentă. (...)
58. Nicio municipalitate nu este obligată să ofere o justificare factuală pentru impunerea unei interdicții generale asupra oricărei forme de jocuri de noroc pe teritoriul său, întrucât concluzia că jocurile de noroc într-un mediu terestru, sub orice formă, constituie un fenomen social indezirabil este, conform jurisprudenței deja consacrate a Curții Constituționale, binecunoscută, așa cum s-a menționat mai sus. De asemenea, nu este necesar să se demonstreze că interdicția acestor forme de jocuri de noroc are o legătură rațională cu acest obiectiv; legătura dintre efortul de a proteja ordinea publică și interdicția activităților care o perturbă este incontestabilă.
Mai în glumă, mai în serios, în acest material am încercat să aducem o multitudine de justificări factuale și juridice, explicații și argumente pentru care desfășurarea activității sălilor de jocuri de noroc ar trebui restricționată pe teritoriul Municipiului Arad. Iar în acest timp, Curtea Constituțională a Republicii Cehe vine și ne spune, într-o manieră aproape dezarmant de directă, că concluzia potrivit căreia jocurile de noroc în mediul fizic, sub orice formă, constituie un fenomen social indezirabil reprezintă, în fond, un fapt notoriu și incontestabil.
Concluzie
Am auzit nu puține voci care afirmă că consilierii locali se află în fața unei decizii extrem de dificile și complicate.
În opinia noastră, aceasta este probabil una dintre cele mai simple decizii administrative pe care au fost vreodată chemați să le adopte.
Nu cunosc un alt caz (cel puțin în istoria administrativă a Aradului) în care persoane cu competențe incontestabile din cele mai variate domenii (medicină, administrație publică, juridic, criminologie/psihologie penitenciară, teologie, sociologie ș.a.m.d.) să fi furnizat atât de multe argumente. Consilierii locali nu au altceva de făcut decât să și le însușească și, în mod corelativ, să respingă argumentele industriei jocurilor de noroc, al cărei interes este strict individual și pur mercantil.
În consecință, în acord cu poziția exprimată de prefectul județului Arad, domnul Mihai Pașca, de primarul municipiului Slatina, domnul Mario De Mezzo, de deputatul și președintele PNL Iași, domnul Alexandru Muraru, precum și de alte voci relevante din spațiul public, susținem necesitatea restricționării totale a desfășurării activităților de jocuri de noroc pe teritoriul unităților administrativ-teritoriale.
P.S. O analiză mai restrânsă, dedicată situației sălilor de jocuri de noroc din municipiul Arad, a fost publicată de același autor la 8 martie 2026 pe site-ul specialarad.ro.
Se încarcă comentariile...
