Procurorul general al României: „Reglementarea unui prag valoric la infracţiunea de abuz în serviciu nu este necesară şi nici oportună”

Procurorul general Augustin Lazăr şi Ovidiu Predescu, vicepreşedinte al Uniunii Juriştilor din România, susţin într-o analiză-articol de specialitate că reglementarea unui prag valoric la infracţiunea de abuz în serviciu „nu este necesară şi nici oportună”. Ministerul Justiţiei a organizat săptămâna aceasta dezbateri publice cu privire la modificările care trebuie aduse acestei infracţiuni, în baza deciziilor Curţii Constituţionale.

„Punct de vedere asupra reglementării unui prag valoric al pagubei în cuprinsul normelor penale referitoare la infracţiunea de abuz în serviciu”, se intitlează articolul pe care procurorul general al României şi Ovidiu Predescu, Ovidiu Predescu, vicepreşedinte al Uniunii Juriştilor din România, l-au publicat în revista www.universuljuridic.ro şi postat pe pagina oficială de Facebook a Ministerului Public.

Care ar fi motivele

Potrivit articolului,cei doi autori susţin că din motivarea Curţii Constituţionale, în cazul deciziei privind abuzul în serviciu: „nu rezultă că instanţa de contencios constituţional ar fi instituit o obligaţie în sarcina legiuitorului în sensul reglementării unui prag valoric”. „De altfel, nici nu ar fi putut să procedeze aşa pentru că ar fi încălcat dispoziţiile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicată, Curtea Constituţională nefiind un legiuitor pozitiv”, se arată în articol.

Lazăr şi Predescu mai arată că în acet caz a dat o decizie de inadmisibilitate şi nu a constat neconstituţioalitatea unui text legal. „Curtea Constituţională, putând doar să constate constituţionalitatea sau neconstituţionalitatea unui text legal, a respins, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 297 alin. (1) C.pen”, mai arată cei doi autori.

Cei doi mai argumentează că niciunul dintre statele membre ale Uniunii Europene, legislaţia nu prevede un astfel de prag valoric în ceea ce priveşte infracţiunea de abuz în servicu.

În articol  este analizată activitatea procurorilor privind această infrcţiuni. În perioada 2012-2016, Ministerul Public a soluţionat 1698 dosare având ca obiect infracţiuni de abuz în serviciu, dintre care în 379 cauze a dispus trimiterea în judecată a 1004 inculpaţi persoane fizice şi a 14 persoane juridice. În alte 1319 dosare având ca obiect aceste infracţiuni (cu prejudicii de până la circa 1000 de lei), s-a dispus aplicarea art. 181 din Codul penal 1969, respectiv, din 1 februarie 2014, renunţarea la urmărirea penală pentru 1598 de făptuitori. Similar, procurorii au dispus soluţii de netrimitere în judecată pentru 195 de persoane juridice. „Din aceste date rezultă că procurorii au instrumentat cu responsabilitate şi profesionalism cauzele având ca obiect infracţiunea de abuz în serviciu, cu respectarea strică a prevederilor legale în materie”, mai susţin Lazăr şi Predescu.

„În concluzie, având în vedere cele de mai sus, considerăm că reglementarea unui prag valoric al pagubei în cuprinsul normelor penale referitoare la infracţiunea de abuz în serviciu nu este necesară şi nici oportună”, este concluzia articolului.

Proiectul, în redactare la MJ

Reprezentanţii sistemului judiciar ai mediului academic şi profesiilor juridice liberale au adus la începutul acestei săptămâni  argumente „pro” şi „contra” impunerii pragului valoric pentru incriminarea infracţiunii de abuz în serviciu, în cadrul celei de-a doua dezbateri publice organizate de ministrul Justiţiei, Tudorel Toader. Urmează ca ministerul Justiţiei să redacteze proiectul de modificare a codurilor penale şi să-l trimită la avizare.
În acelai timp, Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) va avea o poziţie oficială, privind introducerea pragului valoric în cazul infracţiunii de abuz în serviciu, în momentul în care Ministerul Justiţiei (MJ) îi va solicita avizul pe proiectul de lege privind odificările codurilor penale.

De unde a pornit tot

Curtea Constituţională (CCR) a obligat legiuitorul să impună un prag valoric în ceea ce priveşte infracţiunea de abuz în serviciu, susţinând nu este suficient să se constate că faptele incriminate aduc atingere valorii sociale ocrotite, ci această atingere trebuie să prezinte un anumit grad de intensitate, de gravitate, care să justifice sancţiunea penală. Excepţia în acest caz fusese ridicată de Bombonica Prodana, fosta soţie a liderului PSD, Liviu Dragnea, judecată pentru abuz în serviciu.

În acest caz, Liviu Dragnea este inculpat pentru pentru instigare la abuz în serviciu şi instigare la fals intelectual. Procurorii DNA au stabilit în acest caz un prejudiciu de 108.000 de lei. Astfel, dacă s-ar introduce un prag valoric mai mare de 108.000 de lei pentru incriminarea acestei infracţiuni, Dragnea scapă de acuzaţia de instigare la abuz în serviciu.

Articolul integral

Articolul integral „Punct de vedere asupra reglementării unui prag valoric al pagubei în cuprinsul normelor penale referitoare la infracţiunea de abuz în serviciu”, semnat de procurorul general al României şi Ovidiu Predescu, Ovidiu Predescu, vicepreşedinte al Uniunii Juriştilor din România. Acesta fost publicat în revista www.universuljuridic.ro şi postat pe pagina oficială de Facebook a Ministerului Public.

„În considerentele prevăzute în paragr. 55 din Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017[1] referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 248 din Codul penal din 1969, ale art. 297 alin. (1) C.pen. şi ale art. 132 din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, Curtea Constituţională, referindu-se la dispoziţiile penale cu privire la fapta de „abuz în serviciu”, constată că „lipsa unor circumstanţieri cu privire la determinarea unui anumit cuantum al pagubei ori a unei anumite gravităţi a vătămării drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice face dificilă şi, uneori, imposibilă, delimitarea răspunderii penale de celelalte forme de răspundere juridică, cu consecinţa deschiderii procedurilor de cercetare penală, trimitere în judecată şi condamnare a persoanelor care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei presoane fizice sau ale unei persoane juridice, indiferent de valoarea pagubei sau de intensitatea vătămării”. În paragraful următor (56), instanţa de contencios constituţional, raportându-se la omisiunea legislativă sus-menţionată, după ce arată că: „nu are competenţa de a complini acest viciu normativ, întrucât şi-ar depăşi atribuţiile legale, acţionând în sfera exclusivă de competenţă a legiuitorului primar sau delegat”, relevă: „Curtea subliniază că legiuitorul are obligaţia de a reglementa pragul valoric al pagubei şi intensitatea vătămării dreptului sau interesului legitim rezultate din comiterea faptei în cuprinsul normelor penale referitoare la infracţiunea de abuz în serviciu, pasivitatea acestuia fiind de natură să determine apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii”.

De asemenea, Curtea Constituţională, în paragr. 52, făcând trimitere la jurisprudenţa sa anterioară (de exemplu, Decizia Plenului nr. 1 din 17 ianuarie 1995 ori Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010), a relevat că „autoritatea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. Soluţia este aceeaşi şi pentru efectul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale”.

Cu referire la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 297 alin. (1) C.pen. ce vizează lipsa unui prag al pagubei şi a circumstanţierii vătămării produse prin comiterea faptei de abuz în serviciu, Curtea Constituţională a decis respingerea acesteia ca inadmisibilă.

Înainte de a exprima un punct de vedere în legătură cu subiectul din titlul acestui articol, înţelegem să facem câteva precizări de ordin legislativ. Astfel, cu privire la considerentele din conţinutul unei hotărâri, Codul de procedură civilă[2]prevede în art. 425 alin. (1) lit. b) următoarele: „considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor”. În plus, în acelaşi cod, la art. 430 cu denumirea marginală „Autoritatea de lucru judecat”, la lit. b) se prevede: „Autoritatea de lucru judecat priveşte atât dispozitivul, precum şi considerentele pe care acesta se sprijină (s.n. – A.L., O.P.), inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă”.

Totodată, în art. 14 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată[3], se prevede că „Procedura jurisdicţională prevăzută de prezenta lege se completează cu regulile procedurii civile…”. În acelaşi act normativ, la art. 2 alin. (3), se prevăd următoarele: „Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului (s.n. –A.L., O.P.)”.

Cu privire la critica de neconstituţionalitate care vizează lipsa unui prag valoric al pagubei în funcţie de care să se stabilească incidenţa normei penale în cazul faptei de abuz în serviciu, adică valoarea prejudiciului de la care fapta sus-menţionată poate fi incriminată ca infracţiune, Curtea Constituţională, în paragr. 27 al Deciziei nr. 392/2017, a observat că aceasta urmăreşte aceleaşi soluţii legislative, însă criticile sunt formulate dintr-o perspectivă diferită de cea din cauza precedentă (cea care a făcut obiectul Deciziei nr. 405/2016)[4]. Într-adevăr, în paragr. 75 din Decizia nr. 405/2016, Curtea Constituţională constata că „legiuitorul nu a reglementat un prag valoric al pagubei şi nicio anumită intensitate a vătămării”, concluzionând că, „indiferent de valoarea pagubei sau intensitatea vătămării rezultate din comiterea faptei, aceasta din urmă, dacă sunt îndeplinite şi celelalte elemente constitutive, poate fi o infracţiune de abuz în serviciu”. Aşadar, din conţinutul acestui paragraf nu rezultă că instanţa de contencios constituţional ar fi instituit o obligaţie în sarcina legiuitorului în sensul reglementării unui prag valoric. De altfel, nici nu ar fi putut să procedeze aşa pentru că ar fi încălcat dispoziţiile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicată, Curtea Constituţională nefiind un legiuitor pozitiv.

Deopotrivă, în ceea ce priveşte considerentele din Decizia nr. 392/2017 cu privire la obligaţia legiuitorului de a reglementa pragul valoric al pagubei la abuzul în serviciu, invocate mai înainte, considerăm că acestea nu au un caracter obligatoriu întrucât dispozitivul actului jurisdicţional în discuţie nu se întemeiază, nu se sprijină pe acestea. În opinia noastră, acestea pot fi considerate doar puncte de vedere de factură doctrinară. Dacă am aprecia în sens invers atunci ar trebui să susţinem, contrar prevederilor legale relevate mai sus, că instanţa de contencios constituţional ar avea abilitarea legală de a da indicaţii legiuitorului primar (Parlamentul României) sau delegat (Guvernul României) în legătură cu exercitarea competenţelor acestuia. Aşa fiind, Curtea Constituţională, putând doar să constate constituţionalitatea sau neconstituţionalitatea unui text legal, a respins, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 297 alin. (1) C.pen.

Referitor la critica privind lipsa de previzibilitate şi claritate a dispoziţiilor art. 297 alin. (1) C.pen. rezultată din neinstituirea unei delimitări între diferitele forme ale răspunderii juridice pentru aceeaşi faptă, respectiv neprevederea unei gravităţi minime a faptei ilicite a funcţionarului public sau angajatului în exercitarea atribuţiilor de serviciu pentru incriminarea ei prin norme penale[5], apreciem că, potrivit legii, nu este interzis cumulul mai multor forme de răspunere juridică, cum ar fi, răspunderea penală şi cea disciplinară, în asemenea situaţii nefiind incidente dispoziţiile art. 4 ale Protocolului nr. 7 la Convenţia (europeană) pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale referitoare la principiul ne bis in idem.

Mai trebuie precizat că în niciunul dintre statele membre ale Uniunii Europene, legislaţia nu prevede un astfel de prag valoric în ceea ce priveşte infracţiunea de abuz în servicu.[6] De pildă, în Italia „valoarea pagubei este un criteriu doar pentru stabilirea pedepsei, nu un indicator de unde să înceapă răspunderea penală”. În Croaţia sunt prevăzute praguri de gravitate numai pentru ca judecătorul să poată diferenţia pedeapsa, nu pentru exonerarea unor persoane de răspunderea penală. În fine, în Slovenia, „funcţionarul care produce cu intenţie un prejudiciu sub 5000 de euro primeşte închisoare până la un an. Peste acest prag primeşte până la 3 ani”[7].

De lege lata, abuzul în serviciu este incriminat în art. 297 C.pen., ceea ce interesează pentru subiectul abordat în acest articol fiind varianta tip prevăzută în alin. (1), şi anume: „Fapta funcţionarului public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, nu îndeplineşte un act sau îl îndeplineşte în mod defectuos[8] şi prin aceasta cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau juridice se pedepseşte cu închisoarea de la 2 la 7 ani şi interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcţie public㔄

Pe lângă aceasta, art. 309 C.pen. incriminează o variantă agravată a abuzului în serviciu, şi anume când prin infracţiunea respectivă s-au produs consecinţe deosebit de grave. Limitele speciale ale pedepsei prevăzute de lege pentru abuzul în servicu se majorează cu jumătate atunci când fapta a produs consecinţe deosebit de grave. În conformitate cu dispoziţiile art. 183 C.pen. prin sintagma „consecinţe deosebit de grave” se înţelege „o pagubă materială mai mare de 2.000.000 lei”. Iată că şi legiuitorul român a prevăzut un prag de gravitate pentru a diferenţia pedeapsa aplicată, şi nu pentru ca acesta să reprezinte un criteriu de unde să înceapă răspunderea penală ori pentru a exonera pe unele persoane de aceasta.

În acelaşi timp, nici doctrina penală, în cea mai mare parte a ei, nu aduce în discuţie necesitatea reglementării unui prag valoric de la care fapta de abuz în serviciu să devină infracţiune. Astfel, se arată că urmarea imediată a infracţiunii prevăzute în art. 297 alin. (1) C.pen. – infracţiune de rezultat – este condiţionată de producerea sau cauzarea unei pagube aduse în patrimoniul unei persoane (fizice sau juridice); iar prin „cauzarea unei pagube” se înţelege producerea unei pierderi materiale suferite de o persoană fizică sau juridică, „subiect pasiv al abuzului în serviciu, generată de actul abuziv al funcţionarului public sau al altei persoane care exercită un serviciu de interes public”.[9] Evident un rol important în soluţionarea procesului penal, inclusiv a laturii civile, îl are stabilirea în concret şi corect a urmării imediate produse prin comiterea abuzului în serviciu.

Recent, exprimându-se asupra necesităţii existenţei unui prag valoric la infracţiunea de abuz în serviciu, prof.univ.dr. Gheorghiţă Mateuţ a susţinut că nu trebuie să existe un asemenea prag „pentru că nu se poate vorbi de un prejudiciu atâta timp cât nu există o judecată definitivă asupra fondului cauzei… el este rezultatul unei judecăţi de fond… o incriminare nu poate fi condiţionată de existenţa unui prejudiciu… El (prejudiciul, paranteza noastră – A.L., O.P.) este element constitutiv nu numai al laturii civile a procesului penal, ci face parte şi din infracţiune, face parte din latura penală a cauzei. De aceea nu se poate stabili prin lege”[10].

În fine, din examinarea statisticii şi practicii de urmărire penală[11] rezultă că, în perioada 2012-2016, Ministerul Public a soluţionat 1698 dosare având ca obiect infracţiuni de abuz în serviciu, dintre care în 379 cauze a dispus trimiterea în judecată a 1004 inculpaţi persoane fizice şi a 14 persoane juridice. În alte 1319 dosare având ca obiect aceste infracţiuni (cu prejudicii de până la circa 1000 de lei), s-a dispus aplicarea art. 181 din Codul penal 1969, respectiv, din 1 februarie 2014, renunţarea la urmărirea penală pentru 1598 de făptuitori. Similar, procurorii au dispus soluţii de netrimitere în judecată pentru 195 de persoane juridice. Din aceste date rezultă că procurorii au instrumentat cu responsabilitate şi profesionalism cauzele având ca obiect infracţiunea de abuz în serviciu, cu respectarea strică a prevederilor legale în materie.

În concluzie, având în vedere cele de mai sus, considerăm că reglementarea unui prag valoric al pagubei în cuprinsul normelor penale referitoare la infracţiunea de abuz în serviciu nu este necesară şi nici oportună.
Evident se impune modificarea urgentă a prevederilor art. 297 alin. (1) C. pen. în sensul Deciziei nr. 405/2016 a Curţii Constituţionale, şi anume: „Fapta funcţionarului public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, nu îndeplineşte un act sau îl îndeplineşte prin încălcarea legii (s.n. – A.L., O.P.) şi prin aceasta cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se pedepseşte cu închisoarea de la 2 la 7 ani şi interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcţie publică”.