Doi judecători ai Curţii Constituţionale s-au pronunţat împotriva dizolvării Parlamentului. Cum şi-au motivat aceştia deciziile

Doi judecători ai Curţii Constituţionale s-au pronunţat împotriva dizolvării Parlamentului. Cum şi-au motivat aceştia deciziile

Judecătorii Serghei Ţurcan şi Vladimir Ţurcan

Doi din cei cinci judecători ai Curţii Constituţionale au avut o opinie separată în ceea ce priveşte existenţa circumstanţelor care justifică dizolvarea Parlamentului Republicii Moldova. Judecătorii Vladimir Ţurcan şi Serghei Ţurcanu au considerat, la şedinţa CCM din 15 aprilie, la care s-a dat avizul pentru dizolvarea Parlamentului, că Legislativul nu poate fi dizolvat şi, respectiv, nu pot fi declanşate alegeri parlamentare anticipate.

Ştiri pe aceeaşi temă

Curtea Constituţională a publicat opinia separată a celor doi judecători cu argumentele de rigoare ale acestora.

Opinia separată a judecătorului Vladimir Ţurcan
 
Prin Avizul nr. 1 din 15 aprilie 2021 Curtea Constituţională a constatat drept circumstanţe care justifică dizolvarea Parlamentului Republicii Moldova de legislatura a X-a imposibilitatea formării Guvernului în conformitate cu prevederile art. 85 alin. (1) şi (2) din Constituţie.

Fiind în dezacord cu această soluţie a colegilor judecători constituţionali am formulat prezenta opinie separată, pentru motivele indicate mai jos. 

Principiile generale

În jurisprudenţa sa constantă, Curtea Constituţională interpretând articolele 98 şi 85 din Constituţie a reţinut în repetate rânduri valoarea constituţională a respectivelor articole din Legea supremă.

Curtea a statuat în prim plan valoarea mecanismului de constituire a puterii executive în calitatea sa de putere de stat (art. 98), iar în paralel prin prisma art.85 a conturat mecanismul de echilibrare (frâne şi contrabalanţe) dintre Preşedintele Republicii Moldova şi Parlament, care au rolul co-decizional şi nemijlocit în cadrul procedurii de învestire a Executivului.

Curtea Constituţională a menţionat că rolul şi atribuţiile acestor autorităţi publice în derularea procedurilor de numire a Guvernului sunt diferite prin esenţa lor constituţională:

1. În ceea ce priveşte desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru, aceasta fiind atribuţia exclusivă a Preşedintelui Republicii, atribuţie pe care Curtea a calificat-o totodată ca fiind nediscreţionară, menţionând că Preşedintele va desemna candidatul la funcţia de Prim-ministru doar după consultarea fracţiunilor parlamentare cu scopul identificării existenţei sprijinului politic a deputaţilor pentru o anumită persoană, capabilă să formeze un Guvern care să se bucure de încrederea Parlamentului. Prin urmare, Curtea Constituţională a constatat că marja discreţionară a Preşedintelui în procedura desemnării este una limitată. În cazul în care este constituită o majoritate parlamentară absolută formalizată, Preşedintele Republicii este obligat să desemneze prin emiterea Decretului candidatura pentru funcţia de Prim-ministru înaintată de respectiva majoritate.

Doar dacă nu există o astfel de majoritate, Şeful statului poate desemna o candidatură după propria discreţie (a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 32 din 23 februarie 2021, Hotărârea nr. 10 din 22 martie 2021).

2. Cu titlu de importanţă, referindu-se la mecanismul dizolvării Parlamentului, inclusiv în cazul imposibilităţii formării Guvernului timp de trei luni stabilit în art. 85 alin. (1) şi (2) din Constituţie, menţionez că Curtea a statuat că acest mecanism de echilibru între Preşedinte şi Parlament se aplică în scopul evitării sau depăşirii crizelor instituţionale sau a conflictelor politice, dar nu în scopul generării sau perpetuării crizelor instituţionale, precum şi a conflictelor între puteri. Doar un asemenea mecanism permite evitarea obstrucţionării activităţii şi funcţionalităţii mandatului unei dintre puterile statului (cea a Legislativului) (a se vedea, mutatis mutandis, Hotărârile Curţii Constituţionale nr. 7 din 18 mai 2013, nr. 30 din 1 octombrie 2013, nr. 29 din 24 noiembrie 2015).

3. În acest context, este imperios de important ca atât consultările fracţiunilor parlamentare, care sunt obligatorii constituţional pentru ambele mecanisme (învestirea Guvernului şi dizolvarea Parlamentului), cât şi acţiunile şi deciziile respective să fie adoptate în baza unui dialog autentic asumat de părţi, dialog care trebuie realizat cu bună-credinţă, în mod sincer şi responsabil, astfel încât să fie atins scopul menţionat mai sus. Pe un astfel de dialog trebuie să se fundamenteze în mod obiectiv decizia Preşedintelui Republicii de desemnare a candidatului la funcţia de Prim-ministru, precum şi cea de dizolvare a Parlamentului. În acest caz, consultarea reprezintă un instrument juridic prevăzut de Constituţie, care nu poate fi lipsit de eficienţă (a se vedea, mutatis mutandis, Hotărârea Curţii Constituţionale nr.7 din 18 mai 2013, § 50).

Respectivele principii şi valori de rang constituţional sunt în corespundere cu unele concluzii ale Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept (de la Veneţia) potrivit căror „[...] culturile politice şi constituţionale trebuie dezvoltate. Demnitarii nu urmăresc întotdeauna interesele statului ca un întreg...Instituţiile nu pot fi privite separat de persoanele care le conduc ... Lipsa de respect faţă de instituţii este strâns legată de problema culturii politice a cooperării şi loialităţii constituţionale" (a se vedea Avizul nr. 685 din 17 decembrie 2012.).

4. În jurisprudenţa sa Curtea Constituţională a reţinut că Parlamentul poate fi dizolvat de către Preşedintele Republicii după consultarea fracţiunilor parlamentare în condiţiile art. 85 din Constituţie în cazul imposibilităţii formării Guvernului timp de trei luni.

Această sancţiune constituţională - dizolvarea Legislativului - este aplicabilă Parlamentului din cauza imposibilităţii formării Executivului, după respingerea a cel puţin două solicitări de investire (nu acordă sau nu poate acorda votul de încredere) (a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 30 din 1 octombrie 2013).

Analizând sesizarea în cauză a Preşedintelui Republicii Moldova prin prisma principiilor generale expuse supra, am ajuns la concluzia inadmisibilităţii acesteia, astfel fiind în dezacord cu decizia adoptată de colegii mei, şi menţionez:

1. A priori, autorul sesizării, Preşedintele Republicii Moldova, doamna Maia Sandu nu a prezentat argumentele suficiente şi concludente în susţinerea existenţei circumstanţelor care ar justifica dizolvarea Parlamentului, or, în speţă imposibilitatea formării Guvernului sau acţiuni/inacţiuni cu caracter obstrucţionar care ar putea fi imputate Parlamentului nu au fost identificate.

2. În acelaşi timp, nu poate fi ignorată circumstanţa potrivit căreia începând cu data de 11 februarie 2021 în Parlamentul Republicii Moldova a fost constituită majoritatea absolută formalizată, care ulterior a fost reconfirmată pe 18 martie 2021, dar care a fost ignorată de către Preşedintele Republicii. Pentru aprecierea acestei circumstanţe este relevantă Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 32/2015, în care Înalta Curte a statuat că principiul şi rolul constituţional al majorităţii parlamentare este confirmat şi prin faptul că toate circumstanţele ce antrenează dizolvarea Parlamentului sunt legate de nefuncţionarea majorităţii (eşecul formării Executivului, imposibilitatea adoptării legilor). Totodată, Curtea a observat că în Uniunea Europeană nu vom regăsi nici un exemplu în care imposibilitatea învestirii Guvernului este cauzată de un blocaj cauzat de ignorarea majorităţii (voinţei majorităţii) de către Şeful statului (a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 32/2015, § 71, § 127).

3. Mai mult ca atât este necesar de luat în calcul că după exerciţiul acordării votului de încredere din 25 martie curent, în care examinarea candidaturii dlui Igor Grosu, desemnat unilateral de către Şeful statului, a eşuat din lipsa cvorumului, Parlamentul a adoptat Hotărârea nr.46 din 26 martie 2021 cu privire la dezacordul dizolvării Legislativului. Or, de altfel majoritatea fracţiunile şi grupurile parlamentare au reconfirmat respectiva poziţie în cadrul consultărilor ulterioare cu Preşedintele Republicii Moldova.

Totuşi, la 29 martie 2021, Şeful statului a sesizat Curtea Constituţională prin care a solicitat constatarea circumstanţelor care justifică dizolvarea Parlamentului.

Şi la acest capăt de argumentare a Opiniei separate este relevantă jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale. Astfel în Hotărârea nr.24 din 27 iulie 2017 Înalta Curte a reţinut că dreptul Preşedintelui de a dizolva Parlamentul trebuie înţeles ca un mecanism de contrabalanţă şi nu unul care ar dezechilibra puterile în stat şi ar genera crize politice (a se vedea § 110). Această concluzie este împărtăşită şi de către Comisia de la Veneţia, care în Avizul nr. 954/2019 cu privire la situaţia constituţională din Republica Moldova s-a expus foarte explicit că:

 „41 [...] În ceea ce priveşte textul articolului 85 potrivit căruia Preşedintele „poate" şi nu „trebuie" să dizolve Parlamentul, Comisia accentuează că distincţia dintre „poate" şi „trebuie" este bine stabilită în lege şi are, fără îndoială, intenţia să îi asigure Preşedintelui marja de manevră în exercitarea propriei hotărâri şi discreţii, luând în considerare circumstanţele unei situaţii deosebite, în interesul tării în general. Cu siguranţă dizolvarea Parlamentului, ales în cadrul unor alegeri corecte şi libere, fiind expresia voinţei poporului, nu este ceva ce ar trebui să fie abordat într-o manieră aritmetică, dar în corespundere cu spiritul şi textul Constituţiei, care îi asigură Şefului statului discreţia necesară de a lua o hotărâre bună şi înţeleaptă. Aşadar, în contextul scopului art.85 din Constituţie, datoria Preşedintelui de a avea consultări cu fracţiunile parlamentare trebuie să fie privită ca o modalitate de a epuiza toate posibilităţile de formare a Guvernului sau de deblocare a procedurii de adoptare a legilor după expirarea termenului de trei luni, înainte de a decide asupra dizolvării Parlamentului.

42. Dreptul de a dizolva Legislativul este o modalitate ultima ratio (ultimul argument) de rezolvare a crizei constituţionale, cauzate de imposibilitatea de formare a unui Guvern sau de blocajul adoptării legilor. Pe de altă parte, dacă există alte modalităţi, sau dacă, de exemplu, părţile care reprezintă o majoritate parlamentară au ajuns la un acord de formare a guvernului, nu mai există o astfel de obligaţie.

43. Dizolvarea Parlamentului într-o asemenea situaţie şi acutizarea crizei constituţionale sau chiar crearea unei noi crize ar putea fi considerată o încălcare a obligaţiilor constituţionale ale Preşedintelui în calitate de pouvoir neutre (putere neutră). După cum au arătat evenimentele ulterioare, în cazul de faţă, dizolvarea Parlamentului de către Şeful statului ar fi contrazis argumentul articolului 85 alin.(1), astfel cum a fost prezentat pe scurt în Hotărârea Curţii Constituţionale din 2013.

În lumina acestor argumente, Comisia de la Veneţia este de părerea că o hotărâre care prescrie dizolvarea automată a Parlamentului după trei luni, fără a ţine cont dacă s-a desfăşurat formal de mai multe ori votul în vederea oferirii încrederii sau nu, nu este în corespundere nici cu prevederile articolului 85, nici cu scopul său, după cum a fost stabilit de Curtea Constituţională în Hotărârea din 2013" (citat încheiat).

4. Un argument subsidiar al dezacordului meu cu decizia adoptată de Curte se referă şi la prima din cele pretinse „două" solicitări de investitură a Guvernului şi anume cea care s-a realizat la 11 februarie 2021 în baza Decretului nr. 25-IX din 27 ianuarie 2021 privind desemnarea doamnei Natalia Gavriliţă la funcţia de Prim-ministru.

Este incontestabil faptul că imediat după emiterea Decretului menţionat supra, atât Preşedintele Republicii, cât şi candidatul desemnat au făcut de mai multe ori declaraţii publice prin care au afirmat că scopul acestui exerciţiu rezidă în dizolvarea Parlamentului şi nu formarea Guvernului, calificând că aceasta este acţiunea formală, dar necesară pe calea cea mai scurtă spre alegeri anticipate. Totodată, s-au adresat Parlamentului ca să respingă de două ori candidatura propusă (să nu acorde vot de încredere).

Un caz similar, a avut loc recent în România. Prin Decizia nr. 85 din 24 februarie 2020 Curtea Constituţională a României a concluzionat că, caracteristica instituţiilor politice, a autorităţilor publice de rang constituţional rezidă în stabilitate, iar încetarea mandatelor înainte de termen poate interveni în cazuri excepţionale. Pentru aceste situaţii de criză legiuitorul constituant a dat preeminenţa rolului Preşedintelui de mediator, pentru identificarea soluţiilor pentru numirea Guvernului, dizolvarea Parlamentului fiind configurată ca o măsură ultima ratio, atunci când orice încercare de rezolvare a blocajului instituţional a eşuat. În vederea asigurării instituţionale, legiuitorul constituant a exclus, practic, posibilitatea „provocării" unei dizolvări a Parlamentului de către Preşedinte.

Dimpotrivă, aceasta a consacrat o obligaţie de diligenţă pentru Preşedintele României, în sensul de a depune toate eforturile pentru păstrarea stabilităţii parlamentare, a ducerii până la termen a mandatului obţinut prin alegeri, iar nu a scutirii lui, prin forţarea de alegeri anticipate.

De aceea, art. 89 din Constituţia României nu exclude posibilitatea ca Preşedintele să formuleze mai multe solicitări de învestitură (textul constituţional referindu-se la „cel puţin două"), dacă apreciază că în acest mod se va rezolva blocajul instituţional. (a se vedea § 119 din Decizia citată supra).

Curtea Constituţională a României a mai reţinut că scopul comun al autorităţilor publice implicate în procedura învestirii/numirii Guvernului este, în mod logic, numirea unui nou Guvern, ceea ce presupune desemnarea unui candidat la funcţia de Prim-ministru care să intre în această logică a normelor constituţionale. Or, aceasta este raţiunea consultărilor care preced desemnarea candidatului la funcţia de Prim-ministru şi numai în realizarea acestui deziderat, adică al numirii Guvernului, iar nu al blocării numirii acestuia.

Acceptarea unei interpretări strict literale şi fragmentate a Constituţiei ar putea conduce la concluzia că orice nu este interzis expres de textul constituţional este permis de acesta, chiar dacă ar contraveni în mod evident logicii şi spiritului Constituţiei, iar o asemenea concluzie este inacceptabilă, întrucât este incompatibilă cu principiile statului de drept (a se vedea § 121 din Decizia citată supra).

Prin urmare, apreciez că cel puţin prima încercare de învestire a Guvernului din 11 februarie 2021 a fost mimată, fapt care contravine evident logicii şi spiritului Constituţiei, şi nu în ultimul rând principiilor statului de drept, care pe cale de consecinţă atrage nulitatea juridică a exerciţiului constituţional respectiv.

Rezumând cele expuse, exprim dezacordul meu în raport cu Avizul nr. din 15 aprilie 2021 şi consider că la etapa actuală nu există circumstanţe care pot fi imputate Parlamentului de legislatura a X-a în vederea imposibilităţii formării Guvernului timp de trei luni, care ar justifica dizolvarea lui.

Opinia disidentă a judecătorului Serghei Ţurcan

1. Prin Avizul nr. 1 din 15 aprilie 2021, colegii mei au constatat drept circumstanţă care justifică dizolvarea Parlamentului Republicii Moldova de legislatura a X-a imposibilitatea formării Guvernului în conformitate cu prevederile articolului 85 alineatele (1) şi (2) din Constituţie.

2.  Nu susţin această soluţie din următoarele considerente.

3.  Cu titlu preliminar remarc că, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că pentru a asigura respectarea strictă a principiilor şi a valorilor constituţionale, este importantă interpretarea funcţională şi coroborată a normelor constituţionale, astfel accentuându-se rolul Constituţiei de a asigura stabilitatea şi funcţionalitatea deplină a instituţiilor statului. Curtea a subliniat că principiul continuităţii şi funcţionalităţii depline a instituţiilor fundamentale ale statului trebuie să prevaleze şi să determine aplicarea prioritară a acelor prevederi constituţionale care exclud situaţiile de criză politică sau instituţională (a se vedea HCC nr. 29 din 24 noiembrie 2015, §§ 31, 50).

4. Constat că colegii mei nu au examinat sesizarea nr. 71f/2021, depusă de Preşedintele Republicii, prin prisma acestui aspect. Astfel, la adoptarea Avizului nu au fost luate în consideraţie următoarele aspecte elucidate explicit în Constituţie şi în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, şi anume: (i) care este esenţa şi semnificaţia instituţiei dizolvării Parlamentului; (ii) dacă în cazul examinat dizolvarea Parlamentului este constituţional justificată.

 I.  Esenţa şi semnificaţia instituţiei dizolvării Parlamentului

5. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că dizolvarea reprezintă o sancţiune constituţională aplicabilă Parlamentului, conform procedurilor prevăzute de Constituţie, în situaţiile când organul legislativ şi reprezentativ suprem nu-şi mai poate exercita atribuţiile şi, astfel, nu mai poate exprima voinţa alegătorilor. Astfel, dizolvarea Parlamentului are loc în legătură cu disfuncţia acestuia (HCC nr. 29 din 24 noiembrie 2015, § 34).

6. Astfel, în Decizia nr. 7 din 18 ianuarie 2021, § 21, Curtea a reţinut că articolul 85 din Constituţie reglementează explicit dizolvarea ca sancţiune pentru un Parlament inactiv, sub aspectul imposibilităţii formării Guvernului şi sub aspectul blocării procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni. Dizolvarea poate opera doar dacă inactivitatea îi este imputabilă Parlamentului, nu şi dacă îi este imputabilă altor autorităţi publice şi actori politici (e.g. lipsa desemnării unui candidat la funcţia de Prim-ministru de către Preşedintele Republicii, omisiunea candidatului la funcţia de Prim-ministru de a cere votul de încredere al Parlamentului asupra programului de activitate şi întregii liste a Guvernului, omisiunea Preşedintelui Republicii de a promulga legile votate de Parlament).

7. Reieşind din faptul că Legea Supremă pune accentul pe principiul continuităţii şi funcţionalităţii depline a instituţiilor fundamentale ale statului, încetarea mandatului înainte de termen a oricărei autorităţi publice reprezentative poate interveni în cazuri excepţionale, care sunt reglementate strict şi limitativ de Constituţie. Dizolvarea Parlamentului, organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova, constituie un astfel de caz excepţional. Dizolvarea poate fi aplicată doar ca o soluţie extremă pentru a nu fi afectată stabilitatea instituţională a organului legislativ şi pentru a împiedica unele eventuale abuzuri în raport cu această autoritate.

8.  În jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat că, în ansamblul său, articolul 85 din Constituţie are calitatea de mecanism de echilibrare a puterilor, mecanism care se aplică în scopul evitării sau depăşirii unei crize instituţionale (HCC nr. 30 din 1 octombrie 2013, § 73; HCC nr. 29 din 24 noiembrie 2015, § 36).

9. Curtea a statuat că dreptul Preşedintelui Republicii de a dizolva Parlamentul trebuie înţeles ca un mecanism de contrabalanţă şi nu unul care ar dezechilibra puterile în stat şi ar genera crize politice. Competenţa Preşedintelui de a dizolva Parlamentul este definită prin poziţia sa neutră, iar scopul acesteia este de a preveni blocajele instituţionale (a se vedea HCC nr. 24 din 27 iulie 2017, §§ 110, 115), dar nu de a le crea.

II. Dacă dizolvarea Parlamentului este constituţional justificată

10. Reiterez că, în Decizia nr. 7 din 18 ianuarie 2021, Curtea a reţinut că articolul 85 din Constituţie reglementează explicit dizolvarea ca sancţiune pentru un Parlament inactiv, sub aspectul imposibilităţii formării Guvernului şi sub aspectul blocării procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni. Dizolvarea poate opera doar dacă inactivitatea îi este imputabilă Parlamentului, nu şi dacă îi este imputabilă altor autorităţi publice şi actori politici (a se vedea § 6 supra).

11. În acelaşi timp, în Hotărârea nr. 10 din 22 martie 2021, § 77, Curtea a reţinut că în cazul expirării termenului prevăzut la articolul 85 alin. (2) din Constituţie majoritatea parlamentară absolută trebuie să aibă posibilitatea să abordeze problema învestirii Guvernului în cadrul consultărilor obligatorii cu Preşedintele Republicii, care trebuie să aibă loc, conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie, în cazul dizolvării Parlamentului.

12. Astfel, pentru a verifica în cazul examinat caracterul constituţional justificat al dizolvării Parlamentului, Curtea trebuia să analizeze: (a) dacă expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului îi este imputabilă Parlamentului şi (b) dacă la expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului Preşedintele Republicii a constatat, în cadrul consultărilor desfăşurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie, că nu există o majoritate parlamentară absolută formalizată care să susţină un anumit candidat pentru funcţia de Prim-ministru.

(a) Dacă expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului îi este imputabilă Parlamentului

13. În sesizare, Preşedintele Republicii menţionează că din momentul demisiei Guvernului (23 decembrie 2020) şi până la expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului (23 martie 2021), Parlamentul a eşuat să învestească în funcţie un Guvern.

14. Analizând această cauză, se poate constata că din momentul demisiei Guvernului (23 decembrie 2020) şi până pe data de 10 februarie 2021 nu a existat o majoritatea parlamentară absolută formalizată care să susţină un candidat pentru funcţia de Prim-ministru. În această perioadă, Preşedintele Republicii a desemnat-o pe dna Natalia Gavriliţa în calitate de candidat pentru funcţia de Prim-ministru, candidatură care a fost respinsă de Parlament pe 11 februarie 2021.

15. Totodată, din data de 11 februarie 2021 a fost formalizată o majoritate parlamentară absolută care susţinea candidatura dnei Mariana Durleşteanu pentru funcţia de Prim-ministru. Această majoritate parlamentară a existat până pe data de 16 martie 2021. Faptul că în perioada menţionată Preşedintele Republicii nu a desemnat candidatul majorităţii parlamentare absolute pentru funcţia de Prim-ministru (dna Mariana Durleşteanu), dar a desemnat alt candidat pentru această funcţie (dna Natalia Gavriliţa), acţiune declarată ca fiind neconstituţională de Curtea Constituţională prin Hotărârea nr. 6 din 23 februarie 2021, nu reprezintă o chestiune care îi poate fi imputată Parlamentului. Este adevărat că, pe data de 16 martie 2021, candidatul majorităţii parlamentare a refuzat să fie desemnat pentru funcţia de Prim-ministru, însă din momentul formalizării majorităţii parlamentare absolute (11 februarie 2021) şi până în momentul exprimării refuzului (16 martie 2021) a existat o perioadă mai mare de o lună de zile în care Preşedintele Republicii nu a desemnat candidatul majorităţii parlamentare. Prin urmare, expirarea perioadei destinate formării Guvernului cuprinzând 11 februarie şi 16 martie 2021 nu poate fi imputată Parlamentului.

16. În concluzie, se poate afirma că, contrar constatărilor făcute de colegii mei în Aviz, expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului nu-i poate fi imputată în totalitate Parlamentului.

(b) Dacă la expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului Preşedintele Republicii a constatat, în cadrul consultărilor desfăşurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie, că nu există o majoritate parlamentară absolută formalizată care să susţină un anumit candidat pentru funcţia de Prim-ministru

17. Respectarea acestei condiţii rezultă din principiul continuităţii şi funcţionalităţii depline a instituţiilor fundamentale ale statului şi a fost reiterată în § 77 din Hotărârea nr. 10 din 22 martie 2021, în care Curtea a reţinut că în cazul expirării termenului prevăzut la articolul 85 alin. (2) din Constituţie majoritatea parlamentară absolută trebuie să aibă posibilitatea să abordeze problema învestirii Guvernului în cadrul consultărilor obligatorii cu Preşedintele Republicii, care trebuie să aibă loc, conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie, în cazul dizolvării Parlamentului.

18. Preşedintele Republicii face trimitere la Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 30 din 1 octombrie 2013 şi menţionează că după expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului dizolvarea Parlamentului devine iminentă. Această poziţie a fost preluată şi de judecătorii care au adoptat Avizul, cu o anumită „precizare a jurisprudenţei”, care în esenţă a păstrat caracterul absolut al termenului de trei luni (a se vedea §§ 56-57 din Aviz).

19. Astfel, pe de o parte, în Hotărârea nr. 10 din 22 martie 2021, § 77, Curtea a reţinut că după expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului majoritatea parlamentară absolută trebuie să aibă posibilitatea să abordeze problema învestirii Guvernului în cadrul consultărilor obligatorii cu Preşedintele Republicii, conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie, iar pe de altă parte, în Hotărârea nr. 30 din 1 octombrie 2013, § 66, Curtea a reţinut că după expirarea termenului de trei luni Preşedintele Republicii este obligat să dizolve Parlamentul şi nu poate desemna vreun candidat pentru funcţia de Prim-ministru.

20. Reţin faptul că colegii mei au evitat să soluţioneze acest conflict ce decurge din considerentele acestor Hotărâri. Pentru a rezolva conflictul menţionat, consider că trebuie avute în vedere următoarele chestiuni.

21. În primul rând, la § 77 din Hotărârea nr. 10 din 22 martie 2021, Curtea a recunoscut caracterul relativ al termenului de trei luni pentru formarea Guvernului doar într-un singur caz, i.e. în situaţia propunerii de majoritatea parlamentară absolută formalizată în cadrul consultărilor desfăşurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie unui candidat pentru funcţia de Prim-ministru. Astfel, se are în vedere situaţia când se asigură învestirea unui Guvern plenipotenţiar. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că normele constituţionale urmăresc să asigure perpetuarea exercitării puterii de către instituţiile statului, iar situaţiile provizorii, precum interimatul, menite să evite crearea vidului de putere, trebuie să fie înlăturate cât mai curând. Prin urmare, prin dispoziţiile cuprinse în articolul 85 din Constituţie se urmăreşte restrângerea perioadei de criză politică şi instituţională şi asigurarea funcţionalităţii organelor constituţionale ale statului (HCC nr. 29 din 24 noiembrie 2015, §§ 40-41; HCC nr. 24 din 27 iulie 2017, § 108). Evitarea dizolvării Parlamentului şi învestirea unui Guvern plenipotenţiar tocmai asigură atingerea acestor obiective constituţionale.

22.  În al doilea rând, abordarea din Hotărârea nr. 30 din 1 octombrie 2013 practic ignoră obligaţia constituţională a Preşedintelui Republicii de a consulta fracţiunile parlamentare înainte de a dizolva Parlamentul. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că Preşedintele Republicii trebuie să consulte deputaţii nu doar pro forma. Consultarea reprezintă un instrument juridic prevăzut de Constituţie, care nu poate fi lipsit de eficienţă (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 6 din 23 februarie 2021, §§ 43, 60). Potrivit Comisiei de la Veneţia, în lumina scopului articolului 85 din Constituţie, obligaţia Preşedintelui Republicii de a avea consultări cu fracţiunile parlamentare ar trebui privită ca un mijloc de a epuiza toate posibilităţile de formare a Guvernului sau de a debloca procedura de adoptare a legilor după expirarea termenului de 3 luni, înainte de a decide privind dizolvarea Parlamentului (Opinia nr. 954/2019 din 24 iunie 2019 privind situaţia constituţională cu referire specială la posibilitatea de dizolvare a Parlamentului, adoptată la cea de-a 119-a sesiune plenară, CDL-AD(2019)012, § 41). Faptul că dizolvarea Parlamentului se poate realiza numai după consultarea fracţiunilor parlamentare, demonstrează caracterul excepţional al unei asemenea măsuri, care implică un grad ridicat de coeziune politică în sensul producerii efectului dizolvării Parlamentului. Astfel, dizolvarea organului reprezentativ suprem al poporului trebuie să fie rezultatul unor negocieri şi înţelegeri politice care să reflecte voinţa comună a autorităţilor publice care au obţinut voturile cetăţenilor în urma alegerilor.

23.  În al treilea rând, potrivit Comisiei de la Veneţia, dreptul de dizolvare al Preşedintelui Republicii este o modalitate ultima ratio (ultimul argument) de rezolvare a crizei constituţionale, provocate de imposibilitatea de formare a unui guvern sau de blocajul legislaţiei. Dacă nu există alte modalităţi, dizolvarea Parlamentului poate fi chiar considerată o obligaţie constituţională a Preşedintelui. Pe de altă parte, dacă există alte modalităţi sau dacă, de exemplu, părţile care reprezintă o majoritate parlamentară au ajuns la un acord de formare a Guvernului, nu mai există o astfel de obligaţie. Dizolvarea Parlamentului într-o asemenea situaţie şi acutizarea crizei constituţionale sau chiar crearea unei noi crize ar putea fi considerată o încălcare a obligaţiilor constituţionale ale Preşedintelui în calitate de pouvoir neutre (putere neutră). De asemenea, Comisia a menţionat că o hotărâre care prescrie dizolvarea automată a Parlamentului după trei luni, fără să ţină cont dacă votul pentru acordarea încrederii s-a desfăşurat formal de mai multe ori sau nu, nu corespunde nici cu prevederile articolului 85, nici cu scopul său, după cum a stabilit Curtea Constituţională în hotărârea sa din 2013 (a se vedea Opinia nr. 954/2019 din 24 iunie 2019, CDL-AD(2019)012, §§ 42-43).

24. În această cauză, pe 29 martie 2021, după finalizarea consultărilor desfăşurate în baza articolului 85 alin. (1) din Constituţie, reprezentanţii a două fracţiuni parlamentare au menţionat că Preşedintele Republicii a fost informat în cadrul consultărilor despre existenţa majorităţii parlamentare absolute şi despre susţinerea de către această majoritate a unui candidat pentru funcţia de Prim-ministru, astfel fiind îndeplinite condiţiile stabilite în jurisprudenţa Curţii (a se vedea HCC nr. 6 din 23 februarie 2021, § 52 şi jurisprudenţa citată acolo).

25. În Hotărârea nr. 10 din 22 martie 2021, § 74, Curtea a statuat că principul de bază al democraţiei este cel al majorităţii; decizia este luată de către aceasta şi de către cei care reprezintă o majoritate a alegătorilor, indiferent din câte partide este formată această majoritate sau dacă există un partid mai mare (însă minoritar) decât fiecare dintre partidele care alcătuiesc majoritatea în parte. Reţin că posibilitatea majorităţii parlamentare de a solicita desemnarea unei persoane în calitate de candidat pentru funcţia de Prim-ministru în cadrul consultărilor desfăşurate pe 29 martie 2021 reprezenta una din garanţiile constituţionale acordate majorităţii parlamentare care trebuiau respectate în baza Hotărârii menţionate (a se vedea §§ 77-78 din Hotărârea citată) în vederea asigurării principiului continuităţii şi funcţionalităţii depline a instituţiilor fundamentale ale statului.

26.  În acest caz, Preşedintele Republicii nu a desemnat candidatul pentru funcţia de Prim-ministru propus de majoritatea parlamentară absolută formalizată în cadrul consultărilor desfăşurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie şi a considerat că respectarea termenelor de formare a Guvernului are o pondere mai mare decât interesele majorităţii parlamentare absolute în procedura formării unui Guvern plenipotenţiar.

27.  Ponderea necesităţii formării unui Guvern şi a necesitaţii respectării termenului de trei luni pentru formarea Guvernului poate varia de la caz la caz, în funcţie de constatarea existenţei sau a lipsei majorităţii parlamentare absolute care susţine un candidat pentru funcţia de Prim-ministru în cadrul consultării fracţiunilor parlamentare, conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie, şi care este gata să învestească un Guvern.

28.  Sub acest aspect, termenul de trei luni pentru formarea Guvernului este necesar pentru a se evita prelungirea activităţii Guvernului al cărui mandat a încetat, pentru a se evita menţinerea crizei politice şi pentru a se asigura funcţionalitatea deplină a instituţiilor statului. Aşadar, dacă la expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului Preşedintele Republicii constată, în cadrul consultărilor cu fracţiunile parlamentare, desfăşurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie, de exemplu, că nu există o majoritate parlamentară care să susţină un candidat pentru funcţia de Prim-ministru, el este obligat să declanşeze procedura dizolvării Parlamentului. Pe de altă parte, dacă la expirarea acestui termen Preşedintele Republicii constată, în cadrul consultărilor desfăşurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie, de exemplu, că există un candidat pentru funcţia de Prim-ministru care are susţinerea majorităţii parlamentare absolute, el trebuie să desemneze candidatul propus.

29.  Reţin constatarea Curţii că sarcina şefului statului este de a contribui la depăşirea crizei politice şi nu de a păstra situaţia de criză pentru un termen indefinit, fapt ce nu corespunde intereselor generale ale cetăţenilor, titulari ai suveranităţii naţionale (a se vedea HCC nr. 30 din 1 octombrie 2013, § 75).

30.  În acest context, consultările desfăşurate în baza articolului 85 alin. (1) din Constituţie au ca scop acordarea unei ultime şanse Parlamentului în vederea învestirii unui Guvern plenipotenţiar. În cazul în care majoritatea parlamentară absolută propune un candidat pentru funcţia de Prim-ministru, Preşedintele Republicii trebuie să desemneze candidatul propus, pentru a evita perpetuarea crizei politice şi pentru a asigura funcţionalitatea deplină a instituţiilor statului, chiar dacă a expirat termenul de trei luni pentru formarea Guvernului. Subliniez faptul, că în cazul desemnării unui candidat la funcţia de Prim-ministru în situaţia menţionată supra, acesta, în conformitate cu prevederile articolului 98 alin. (2) din Constituţie, va cere, în termen de 15 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului asupra programului de activitate şi a întregii liste a Guvernului. În cazul în care votul de încredere nu va fi acordat în decursul a 15 zile (a se vedea DCC nr. 1 din 19 ianuarie 2016, §§ 25-26), dizolvarea Parlamentului va fi obligatorie şi constituţional justificată.

31.  În acest mod, i.e. desemnând candidatul propus, Preşedintele Republicii ar evita menţinerea crizei politice şi ar asigura atingerea scopului constituţional al consultărilor cu fracţiunile parlamentare – învestirea unui Guvern. Dimpotrivă, dizolvarea Parlamentului în cazul dat ar avea consecinţe contrare (a se vedea § 23 supra).

32.  Scopul comun al autorităţilor publice implicate în procedura învestiturii Guvernului este, în mod logic, numirea unui nou Guvern. Preşedintele Republicii Moldova şi deputaţii din Parlament trebuie să manifeste un comportament constituţional loial şi să dea dovadă de respect reciproc în vederea asigurării unei cooperări esenţiale pentru procesul de învestire a unui Guvern şi, implicit, bunei funcţionări a statului. Numai în realizarea acestui deziderat, adică al numirii Guvernului, iar nu al blocării numirii acestuia, este construită întreaga procedură constituţională - identificarea sprijinului politic al unei majorităţi parlamentare absolute pentru o persoană capabilă să formeze un Guvern care să se bucure de încrederea şi susţinerea Parlamentului (a se vedea HCC nr. 32 din 29 decembrie 2015, § 91; HCC nr. 23 din 6 august 2020, § 18; HCC nr. 6 din 23 februarie 2021, §§ 41, 59, 63; HCC nr. 10 din 22 martie 2021, § 46).

33.  De asemenea, remarc faptul că, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că asupra locului şi rolului Preşedintelui Republicii în sistemul autorităţilor publice influenţează nu atât modul de alegere a acestuia (prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat sau de către Parlament), cât atribuţiile cu care şeful statului este învestit de Constituţie. Reieşind din faptul că atribuţiile constituţionale ale Preşedintelui Republicii nu au fost modificate după revizuirea Constituţiei prin Legea constituţională nr.1115 din 5 iulie 2000, nu putem vorbi nici despre schimbarea statutului constituţional al şefului statului. Curtea a subliniat faptul că, potrivit articolului 60 alin. (1) din Legea Supremă, Parlamentul a fost şi rămâne a fi organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova. Curtea a reţinut că alegerea Preşedintelui prin vot popular nu impune necesitatea transformării acestuia într-un opozant al Parlamentului. Deşi alegerea prin vot popular tinde să consolideze poziţia Preşedintelui, în sistemele constituţionale similare, preşedinţii aleşi prin vot popular continuă să joace rolul de putere neutră şi nu dispun de competenţe largi, iar balanţele şi contrabalanţele necesare sunt garantate de parlamentarism (a se vedea HCC nr. 24 din 27 iulie 2017, § 113; HCC nr. 35 din 12 decembrie 2017, § 63; DCC nr. 96 din 6 august 2020, §§ 23-24).

34.  Astfel, Curtea a statuat că mandatul popular în sine nu modifică competenţele şefului statului şi nu presupune acordarea acestuia a puterii discreţionare de dizolvare a Parlamentului (HCC nr. 24 din 27 iulie 2017, § 121). În acest context, în general, termenele stabilite de Constituţie pentru formarea Guvernului sunt importante şi trebuie respectate, însă situaţiile de nerespectare a acestora nu pot conduce, în mod automat, la soluţia dizolvării Parlamentului. O abordare a obligativităţii absolute a termenului de trei luni la expirarea căruia trebuie dizolvat Parlamentul ar diminua rolul Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului şi, în anumite circumstanţe, ar putea face dependent întregul sistem constituţional de şeful statului. Or, în vederea asigurării stabilităţii instituţionale, mecanismul constituţional de învestitură a Guvernului este conceput în aşa mod, încât practic să evite posibilitatea „provocării” unei dizolvări a Parlamentului de către Preşedintele Republicii.

35.  O abordare contrară ar putea fi interpretată ca oferind Preşedintelui ţării dreptul de a utiliza instrumentul dizolvării Parlamentului drept mijloc pentru promovarea politicilor de partid, în contradicţie cu rolul său de putere neutră în cadrul regimului parlamentar, iar acest lucru poate provoca conflicte politice (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 24 din 27 iulie 2017, § 116). În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că Preşedintele Republicii trebuie să reprezinte un factor unificator pentru instituţiile statului, societate şi partidele politice. Prin urmare, şeful statului nu poate fi, în sine, un factor de blocaj politic sau instituţional. El nu trebuie să genereze conflicte (a se vedea HCC nr. 35 din 12 decembrie 2017, § 56; DCC nr. 96 din 6 august 2020, § 16).

36. În plus, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că Preşedintele Republicii nu poartă nici o responsabilitate politică pentru activitatea Guvernului (a se vedea HCC nr. 2 din 24 ianuarie 2017, § 36; DCC nr. 96 din 6 august 2020, § 20). Analizând ponderea fiecăreia dintre cele două autorităţi publice în procedura de formare a Guvernului, Curtea a conchis că rolul Parlamentului este unul decisiv în raport cu rolul Preşedintelui Republicii (HCC nr. 32 din 29 decembrie 2015, § 89; HCC nr. 23 din 6 august 2020, § 17; HCC nr. 6 din 23 februarie 2021, § 40; HCC nr. 10 din 22 martie 2021, § 45).

37. Acest fapt reiese explicit din prevederile constituţionale. Astfel, în conformitate cu prevederile articolului 96 alin. (2) din Constituţie, în exercitarea atribuţiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate acceptat de Parlament. Acceptarea programului Guvernului obligă atât Guvernul, cât şi majoritatea parlamentară care îl susţine, să acţioneze în vederea realizării acestuia, iar o asemenea recunoaştere a importanţei juridice a programului Guvernului este o caracteristică a democraţiei parlamentare. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că în procedura de formare şi învestire a Guvernului esenţial este votul Parlamentului (HCC nr. 32 din 29 decembrie 2015, § 88; HCC nr. 23 din 6 august 2020, § 17; HCC nr. 6 din 23 februarie 2021, § 40; HCC nr. 10 din 22 martie 2021, § 76), iar în conformitate cu prevederile articolului 98 alin. (3) din Constituţie, Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor aleşi.

38. De asemenea, în conformitate cu prevederile articolului 104 alin. (1) din Constituţie, Guvernul este responsabil pentru activitatea sa în faţa Parlamentului. Principiul, de la care se porneşte în statele democratice, indiferent de forma de guvernământ, este acela că Guvernul trebuie să exprime voinţa majorităţii politice din Parlament, iar pentru a guverna trebuie să aibă sprijinul acestei majorităţi parlamentare (HCC nr. 32 din 29 decembrie 2015, § 58; HCC nr. 10 din 22 martie 2021, § 45).

39.  Conform prevederilor constituţionale (articolul 103 alin. (1)), Guvernul îşi exercită mandatul până la data validării alegerilor pentru un nou Parlament. Prin urmare, un nou Guvern se formează în mod obligatoriu după alegerea Parlamentului şi nu în cazul alegerii Preşedintelui Republicii. De asemenea, conform articolului 106 alin. (1) din Constituţie, Parlamentul este autoritatea publică care poate demite Guvernul, Preşedintele Republicii neavând o asemenea competenţă. Astfel, analizând competenţele Preşedintelui Republicii şi ale Parlamentului în sfera formării Guvernului, putem afirma că sarcina principală a Preşedintelui în acest proces este să contribuie la formarea unui Guvern eficient, Guvern care are încrederea şi susţinerea Parlamentului (a se vedea HCC nr. 32 din 29 decembrie 2015, § 91; HCC nr. 23 din 6 august 2020, § 18; HCC nr. 6 din 23 februarie 2021, §§ 41, 59, 63; HCC nr. 10 din 22 martie 2021, § 46).

40.  Având în vedere cele menţionate supra, consider că propunerea candidaturii pentru funcţia de Prim-ministru de către majoritatea parlamentară absolută formalizată, în cadrul consultărilor desfăşurate conform articolului 85 alin. (1) din Constituţie, cu posibilitatea învestirii unui Guvern plenipotenţiar, are o pondere mai mare decât argumentele invocate de Preşedintele Republicii referitoare la expirarea termenului de trei luni pentru formarea Guvernului şi la expirarea termenului de 45 de zile de la prima solicitare şi respingerea a două solicitări de învestitură a Guvernului.

41.  Prin urmare, constat că nu există circumstanţe care să justifice dizolvarea Parlamentului din motivul imposibilităţii formării Guvernului.

 

 

 

 

Dacă apreciezi acest articol, te așteptăm să intri în comunitatea de cititori de pe pagina noastră de Facebook, printr-un Like mai jos:


citeste totul despre:
Modifică Setările