Dionis Cenuşă: Radiografia asistenţei macrofinanciare a Uniunii Europene în Moldova, Ucraina şi Georgia: fruntaşii şi codaşii

Dionis Cenuşă: Radiografia asistenţei macrofinanciare a Uniunii Europene în Moldova, Ucraina şi Georgia: fruntaşii şi codaşii

Asistenţa macrofinanciară constituie un instrument de condiţionalitate a UE în raport cu ţările cu Acorduri de Asociere, printre care şi Moldova, care poate fi perfecţionat în continuare, scrie Dionis Cenuşă într-o analiză pentru IPN.

Asistenţa macro-financiară europeană face parte din puţinele instrumente de condiţionalitate, cu care Uniunea Europeană poate stimula reforme în ţările din vecinătatea sa. Din totalul de opt ţări din vecinătate sa care beneficiază de asemenea finanţare, Moldova, Ucraina şi Georgia implementează Acorduri de Asociere, iar Armenia şi Kîrgîzstan sunt membre ale Uniunii Economice Euroasiatice. De regulă, Bruxelles-ul alocă tipul dat de finanţare doar în situaţii de criză şi la solicitarea ţării terţe. Potrivit poziţiei oficiale a UE, o precondiţie esenţială pentru oferirea asistenţei macro-financiare este prezenţa unui aranjament cu Fondul Monetar Internaţional (FMI). În acest fel, sporeşte capacitatea Bruxelles-ului de a reduce riscurile pentru componenta sa investiţională (împrumuturile). Astfel, UE valorifică în mod deschis mecanismul robust de scanare economică şi alertare în cazul dereglărilor macroeconomice, cu care operează FMI.
 
Pe lângă cerinţele faţă de reformele sectoriale, asistenţa macro-financiară a început să conţină pre-condiţii politice, legate de funcţionarea sistemului multipartid sau statul de drept. Introducerea pre-condiţiilor politice în demersul UE a variat. Georgia a fost prima ţară faţă de care UE a aplicat conceptul de precondiţii politice în 2013. Ulterior, în 2014, acelaşi principiu a fost introdus în deciziile de asistenţă macro-financiară pentru Ucraina. În cazul Moldovei, pre-condiţiile politice au devenit realitate de abia începând cu 2017. Condiţionarea politică a asistenţei macro-financiare pentru Moldova a fost motivată nu ca urmare a unei practici uzuale, precum în cazul Georgiei sau Ucrainei, ci de trecerea la sistemul electoral mixt, din vara anului 2017 (Consiliul UE, 13 Iunie 2017). Atunci, Parlamentul European, Comisia Europeană şi Consiliul UE, au definit un mecanism de monitorizare a pre-condiţiilor politice şi a modului cum autorităţile moldoveneşti respectă angajamentele faţă de Comisia de la Veneţia şi alţi parteneri internaţionali (IPN, 24 Iulie 2017).
 
Pe lângă pre-condiţiile politice, pentru a beneficia de asistenţa macro-financiară a UE, trebuie îndeplinite reforme sectoriale. Deocamdată, Georgia este unica ţară cu Acord de Asociere, care a primit toate tranşele asistenţei macro-financiare agreate cu UE în perioada 2009-2017. Asistenţa pentru Ucraina a fost incompletă, în cazul celei de-a treia asistenţă macro-financiară (2015-2018), pe motivul neîndeplinirii tuturor condiţiilor sectoriale, în particular a eşecurilor în combaterea corupţiei. Spre deosebire de Georgia şi Ucraina, Moldova este singura ţară, a cărei asistenţă a fost suspendată din cauza încălcării pre-condiţiilor politice, ca urmare a crizei politice provocate de invalidarea alegerilor în municipiul Chişinău, din iunie 2018 (IPN, 9 Iulie 2018). Cazul moldovenesc iese din tiparele reacţiilor UE de până acum în raport cu statele asociate din cadrul Parteneriatului Estic. Or, este pentru prima dată când oficialii şi politicienii europeni au obiectat faţă de interferenţa politicului asupra deciziilor instanţelor de judecată moldoveneşti (IPN, 2 Iulie 2018) şi au legat reluarea discuţiilor despre acordarea asistenţei macro-financiare de calitatea democraţiei şi, în particular, de calitatea viitorului scrutin parlamentar din februarie 2019 (Europa Liberă, 21 Septembrie 2018).
 
Georgia - fruntaşă, Ucraina – problematică, Moldova în suspans 
 
Volumul şi frecvenţa asistenţei financiare alocată statelor asociate de către UE a fluctuat în strânsă conexiune cu situaţia internă din Moldova, Ucraina şi Georgia, dar şi cu evoluţiile geopolitice. Cele mai multe şi voluminoase tranşe au fost oferite Ucrainei, începând cu 2014. Cele circa 2,5 mlrd Euro alocate efectiv Ucrainei au fost determinate de multiple motivaţii: i) dificultatea finanţării pe piaţa externă; ii) criza plăţilor bugetare; iii) susţinerea reformelor iniţiate în cadrul Acordului de Asociere. O explicaţie adiţională a deschiderii UE faţă de autorităţile ucrainene constă în rolul sistemic al Ucrainei pentru geopolitica Parteneriatului Estic şi capacitatea de multiplicare a reformelor la scară regională, inclusiv în Rusia. Pentru actorii europeni mai sensibili la politica agresivă a Kremlinului, susţinerea financiară a Ucrainei a constituit o expresie a „puterii blânde” („soft power”) cu care UE poate contribui la dezvoltarea şi fortificarea Ucrainei, precum şi menţinerea echilibrului de securitate regională în faţa „puterii duri” („hard power”) a Rusiei. Cu toate acestea, răzvrătirea forţelor interne împotriva anumitor reforme sectoriale, dar cel mai mult contra noilor iniţiative anti-corupţie (nou organism anti-corupţie, declararea veniturilor etc.), a provocat nedebursarea a 600 mln Euro din cea de-a treia asistenţă macrofinanciară a UE în valoare totală de 1,8 mlrd Euro. Pentru prima dată, pre-condiţiile politice sunt specificate explicit în deciziile UE privind Ucraina începând cu ce-a de-a doua asistenţă macro-financiară din 2014-2015 (Jurnalul Oficial al UE, 15 Aprilie 2014). Totodată, acestea nu au fost deocamdată evidenţiate de către oficialii europeni vizavi de reformele desfăşurate de Kiev.
 
Performanţa Georgiei a fost deocamdată fără devieri majore de la consimţământul cu instituţiile europene pe marginea asistenţei macro-financiare. Până acum, UE nu a prezentat careva observaţii serioase despre de modul cum autorităţile georgiene şi-au îndeplinit angajamentele. Primele două acorduri privind asistenţa macro-financiară au reieşit din ajutorul promis de către UE, la Conferinţa Donatorilor, desfăşurată la Bruxelles, după intervenţia militară a Rusiei în Georgia în anul 2008. În contradicţie cu principiul integrităţii teritoriale georgiene şi a angajamentelor de încetarea a focului, Rusia a demarat modificarea frontierelor georgiene prin recunoaşterea independenţei regiunilor separatiste georgiene - Abhazia şi Osetia de Sud. Această evoluţie nefastă a predispus UE la o solidaritate sporită cu Georgia, inclusiv în privinţa asistenţei acordate. Spre deosebire de Ucraina şi Moldova, asistenţa financiară pentru Georgia nu a fost niciodată suspendată sau nedebursată. În mod efectiv, UE specifică pre-condiţiile politice faţă de Tbilisi în decizia privind ce-a dea doua asistenţă macro-financiară, alocată în perioada 2015-2017 (Jurnalul Oficial al UE, 12 August 2013). Prin urmare, pentru prima data, practica condiţionalităţii politice pentru asistenţa macro-financiară se atestă în raport cu Georgia, deja în 2013, cu un an înainte de Ucraina şi cu 4 ani înainte de includerea pre-condiţiilor politice faţă de Moldova.
 
Sub influenţa unei imagini pozitive, deşi superficiale, a clasei politice moldoveneşti, UE a manifestat o oarecare indulgenţă faţă de Moldova atunci când a agreat prima asistenţă macro-financiară în 2010 (Jurnalul Oficial al UE, 20 Octombrie 2010). Cu excepţia cerinţelor pentru reforme sectoriale, în mare parte de natură economică, UE nu a făcut alte solicitări. De abia în vara lui 2017, în contextul modificării legislaţiei electorale cu abaterea de la principiile democratice fundamentale, majoritatea europarlamentarilor din cadrul Parlamentului European a ajuns la un numitor comun cu Comisia Europeană şi Consiliul UE de a introduce pre-condiţii politice. Acestea prevedeau, la fel ca şi pentru Georgia (2013) şi Ucraina (2014), respectul faţă de sistemul multipartid, statul de drept şi drepturile omului. Adiţional, pre-condiţiile înglobau în sine angajamentul ţării beneficiare de a consolida „eficienţa, transparenţa şi răspunderea faţă de sistemul de administrare a finanţelor publice”. Introducerea acestei componente nu a fost întâmplătoare, ci a survenit după suspiciunile de fraudare a fondurilor europene, care s-au intensificat după devalizarea sistemului bancar, descoperită în 2014. Demersul pro-transparenţă a finanţelor publice aplicat faţă de Moldova s-a regăsit ulterior în cele mai recente acorduri de asistenţă ale UE pentru Ucraina (1 mlrd Euro) şi Georgia (45 mln Euro), agreate în 2018. De asemenea, tot după modelul moldovenesc, în procesul de monitorizare a îndeplinirii condiţiilor sectoriale şi a pre-condiţiilor politice a fost atras Serviciul European pentru Acţiune Externă, care trebuie să asiste Comisia Europeană, deja implicată în acest proces.
 
Radiografia asistenţei macro-financiare (MFA) a UE pentru Moldova, Ucraina şi Georgia:
 
Cele două tendinţele generate de precedentul moldovenesc 
 
Atât negocierea celei de-a doua asistenţe macro-financiare pentru Moldova, cât şi amânarea acesteia pe motivul încălcării pre-condiţiilor politice, denotă o evoluţie semnificativă a acestui tip de instrument financiar european. Pe de o parte, autorităţile moldoveneşti au fost nevoite să accepte modificarea abordării UE faţă de asistenţa macro-financiară, observată începând cu acordul semnat cu Georgia (2013). Astfel, s-au materializat pre-condiţiile politice, nedorite de către autorităţile moldoveneşti. Pe de altă parte, practicile negative identificate în Moldova (neîncrederea faţă administrarea banilor publici) au dus la înăsprirea condiţiilor de acordare a asistenţei macro-financiare pentru celelalte state din vecinătatea europeană. 
 
Mai mult ca atât, activarea pre-condiţiilor politice în Moldova, din cauza anulării rezultatelor alegerilor municipale în 2018, a creat un precedent care poate servi ca sursă de inspiraţie pentru UE şi ca anti-exemplu pentru ţările din vecinătate, interesate de accesarea asistenţei macro-financiare europene. În mod concret, precedentul moldovenesc a conturat două tendinţe pozitive.
 
În primul rând iese în evidenţă faptul că nerespectarea pre-condiţiilor politice are consecinţe nefaste pentru autorităţile naţionale. Astfel, apelând la cazul moldovenesc, opoziţia politică şi societatea civilă din Georgia, Ucraina şi alte ţări din vecinătatea europeană pot face presiuni atât asupra UE cât şi asupra propriilor guverne. Cea de-a doua tendinţă ţine de sporirea atenţiei faţă de modul cum sunt folosiţi banii europeni. În rezultat, o grijă mai mare faţă de asistenţa europeană poate îmbunătăţi, prin cumul, abordarea faţă de finanţele publice naţionale per ansamblu.
 
În loc de concluzii
 
În comparaţie cu Georgia, Moldova ca şi Ucraina, sunt cazuri mai complicate pentru acordarea asistenţei macro-financiare europene. Deşi Ucraina nu a primit mereu toate tranşele, aceasta nu a fost ţintită până acum pentru nerespectarea pre-condiţiilor politice, precum Moldova.
 
Neobişnuită cu principialitatea europeană vizavi de aspectele politice ale angajamentelor bilaterale, guvernarea de la Chişinău a provocat situaţia în care Moldova a fost lipsită de alocarea asistenţei macro-financiare în 2018. Această neglijenţă politică cauzează înrăutăţirea imaginii ţării, amânarea anumitor reforme conexe cu implementarea Acordului de Asociere, dar şi, în eventualitate, nedebursarea banilor în general, dacă actualele condiţii electorale vor produce alegeri parlamentare incorecte în 2019.  
 
Asistenţa macro-financiară constituie un instrument de condiţionalitate a UE în raport cu ţările cu Acorduri de Asociere, printre care şi Moldova, care poate fi perfecţionat în continuare. Acesta permite, într-o oarecare măsură, egalarea condiţiilor de joc între guvernările dezinteresate în angajamentele democratice şi respectiv opoziţia şi societatea civilă, a căror participare în procesele democratice este paralizată de către guvernările naţionale.
 
 
 

Dacă apreciezi acest articol, te așteptăm să intri în comunitatea de cititori de pe pagina noastră de Facebook, printr-un Like mai jos:

citeste totul despre: