Să stârpim minciuna politrucilor: legea alegerii primarilor încă poate fi schimbată

Să stârpim minciuna politrucilor: legea
alegerii primarilor încă poate fi schimbată

Premierul Cioloş are toate instrumentele legale ca să modifice legea alegerilor locale

Modificarea legislaţiei electorale cu mai puţin de un an înainte de alegeri este posibilă legal, în pofida susţinerilor contrare pe care actori politici interesaţi le afirmă public în ultima vreme, arată o analiză realizată de „Adevărul”, care a examinat atât exigenţele Comisiei de la Veneţia, cât şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale din România.

Atât Codul de bune practici în materie electorală elaborat de Comisia de la Veneţia, cât şi jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale permit modificări legislative în interiorul acestui interval, cu condiţia ca acestea să opereze în sensul lărgirii, şi nu limitării drepturilor electorale consfinţite de Constituţie. În aceste condiţii, deşi a mai rămas mai puţin de un an până la următoarele alegeri locale, încă este posibilă revenirea la alegerea primarilor în două tururi de scrutin, chiar folosind instrumente rapide de legiferare, precum ordonanţele de urgenţă sau asumarea răspunderii Guvernului.

Alegerea primarilor şi a preşedinţilor de Consilii Judeţene într-un singur tur de scrutin a stârnit puţine controverse la momentul în care a fost aplicată pentru prima dată, în iunie 2012, din cauza situaţiei politice cu totul atipice de la acel moment.

Uniunea Social Liberală, formată din PSD şi PNL, domina copios toate sondajele de opinie şi, în majoritatea cazurilor, primarii şi şefii de Consilii Judeţene care au candidat sub sigla USL şi-au câştigat mandatele cu peste 50% din voturile exprimate sau foarte aproape de acest prag, dar oricum la mare distanţă de ceilalţi competitori.

Situaţia politică s-a schimbat semnificativ însă la începutul anului 2014, când USL s-a destrămat, iar PNL a fuzionat ulterior cu PDL. S-au format astfel două blocuri politice relativ egale, PSD şi noul PNL, ambele cu vocaţie de a acumula între 30 şi 35 la sută din electorat. O altă noutate survenită de la ultimele alegeri este modificarea legii partidelor politice, în sensul că se pot înfiinţa asemenea formaţiuni cu un număr numai de trei membri, fapt care va avea darul de a fărâmiţa şi mai mult votul. Prin urmare, posibilitatea să fie aleşi primari cu 15-30 la sută devine tot mai reală.

În noul context politic şi legislativ, s-a pus tot mai apăsat problema în ce măsură alegerile într-un singur tur de scrutin mai pot genera primari legitimi şi reprezentativi pentru comunităţile care îi aleg. La începutul acestui an, în primul discurs rostit în Parlament, însuşi preşedintele Iohannis se întreba, retoric, dacă aceasta este sau nu o idee bună, însă principalele partide politice i-au ignorat mesajul.

Cum este evident că primarul în funcţie are prima şansă într-un asemenea sistem electoral, PSD are un interes politic imediat: primarii câştigaţi în 2012 au fost înmulţiţi cu cei racolaţi prin aşa-numita ”ordonanţă a traseiştilor”, adoptată de Guvernul Ponta în septembrie 2014, prin care edilii şi-au putut schimba partidul fără să piardă mandatul. PNL, la rândul său, deşi a pierdut primari prin respectiva ordonanţă, şi i-a completat cu foştii edili din PDL după fuziunea celor două partide. Ambele blocuri politice au acum suficient de mulţi primari încât să încerce să şi-i păstreze prin manipularea sistemului electoral.

Aceste interese strict partizane au făcut ca în luna mai a acestui an, când s-au operat modificări la legislaţia electorală, PSD şi PNL să voteze la unison păstrarea sistemului într-un singur tur la alegerea primarilor. Au modificat doar sistemul de alegere de la Consiliile Judeţene, unde preşedinţii vor fi aleşi de către consilieri, nu de către cetăţeni.

Din luna iunie, subiectul modului de alegere a primarilor părea închis. Alegerile locale vor avea loc în iunie anul viitor, iar Codul de bune practici în materie electorală, elaborat de Comisia de la Veneţia, spune că nu se pot opera modificări la legile electorale cu mai puţin de un an înaintea scrutinului. În plus, câteva decizii ale Curţii Constituţionale păreau a consfinţi definitiv această interdicţie.

„Adevărul” a examinat atât Codul de bune practici ale Comisiei de la Veneţia, cât şi cele cinci decizii ale Curţii Constituţionale în care se face referire la termenul de un an înăuntrul căruia n-ar trebui modificată legislaţia electorală. 

Ce spune, de fapt, Comisia de la Veneţia

Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept, cunoscută mai mult sub numele de Comisia de la Veneţia, este un organism al Consiliului Europei, sub egida căruia funcţionează şi CEDO. Consiliul este format din 45 de state care îndeplinesc minime standarde democratice.

În anul 2002, Comisia de la Veneţia a elaborat un Cod de bune practici în materie electorală, care conţine o serie de principii suficient de generale încât să se potrivească la diversele sisteme electorale ale ţărilor care compun Consiliul Europei. Codul nu are caracter obligatoriu, ci doar de recomandare, dar este un instrument util de evaluare a standardelor democratice dintr-o ţară. Două sunt paragrafele în care Codul face referire la termenul de un an.

În partea generală, cuprinzând liniile directoare ale Codului, se precizează următoarele:

„Elementele fundamentale ale dreptului electoral, şi în special sistemul electoral propriu-zis, componenţa comisiilor electorale şi delimitarea circumscripţiilor electorale, nu ar trebui să poată fi amendate înainte de un an de la alegeri, sau ar trebui să fie tratate la nivel constituţional sau la un nivel superior legii ordinare”.

Iar în raportul tehnic al Codului de bune practici, care detaliază liniile directoare, se arată:

„64. Necesitatea de a garanta stabilitatea (legislaţiei – n.r.) nu priveşte, în practică, atât principiile fundamentale a căror contestare formală este greu de imaginat, cât cea a unor reguli mai precise ale dreptului electoral, în special a celor care reglementează sistemul electoral propriu-zis, componenţa comisiilor electorale şi constituirea teritorială a circumscripţiilor. Aceste trei elemente sunt frecvent – în mod corect sau incorect – considerate a fi factori decisivi în determinarea rezultatelor scrutinului. De aceea, trebuie evitate nu numai manipulările în favoarea partidului la putere, ci chiar tentativele de manipulare.

65. Ceea ce trebuie evitat este nu atât modificarea sistemelor de scrutin – ele pot fi întotdeauna îmbunătăţite –, ci modificarea lor frecventă sau cu puţin timp (mai puţin de un an) înainte de alegeri. Chiar în absenţa unei intenţii de manipulare, modificările vor fi dictate de interesele iminente ale partidului politic”.

Se desprind de aici câteva principii:

*  Trei sunt domeniile în care se recomandă stabilitate legislativă cu mai puţin de un an înaintea alegerilor: sistemul electoral în sine (de exemplu, sistem uninominal sau pe liste), compunerea comisiilor electorale şi desemnarea circumscripţiilor sau a colegiilor electorale.

*  Dacă totuşi schimbările sunt necesare, acestea pot fi făcute şi în interiorul termenului de un an, dar trebuie operat cu instrumente juridice mai puternice decât legile ordinare, cum ar fi modificarea Constituţiei sau prin legi organice, care cer o majoritate mult mai solidă decât legile ordinare.

* Trebuie evitate manipulările şi tentativele de manipulare în favoarea partidelor care generează aceste legi.

Deşi Codul de bune practici are valoare de recomandare, pasajele referitoare la termenul de un an au fost utilizate în cel puţin cinci decizii de către Curtea constituţională a României din anul 2010 încoace, generând astfel o jurisprudenţă obligatorie.

Cazul Remus Cernea 1

În martie 2008 a fost adoptată Legea 35 privind alegerea Parlamentului, prin care se trecea de la sistemul pe liste la sistemul uninominal. În august acelaşi an, prin ordonanţă de urgenţă, Guvernul Tăriceanu a modificat Legea 35. Printre alte chestiuni de ordin tehnic, era reglementată şi situaţia alegerilor parţiale, când mandatele se vacantează înainte de termen. Ordonanţa preciza că alegerile parţiale se organizează într-un singur tur, câştigând mandatul candidatul care primea cel mai mare număr de voturi.

Legea a fost folosită prima oară la alegerile din noiembrie 2008. Când ordonanţa a ajuns să fie aprobată prin lege în Parlament, în octombrie 2009, articolul privind alegerile parţiale a fost completat, precizându-se că pot participa la acest tip de alegeri numai formaţiunile politice care au trecut pragul electoral la alegerile la termen. Primele alegeri parţiale au fost organziate pe 17 ianuarie 2010. Partidul Verzilor a propus candidatura lui Remus Cernea, însă Comisia Electorală a respins-o, pe motiv că nu trecuse pragul electoral în 2008. Contestaţia a ajuns la Tribunal şi, de aici, la Curtea Constituţională. Remus Cernea contesta următoarele:

* Legea electorală a fost modificată prin ordonanţă de urgenţă şi nu prin legiferare ordinară.

* Modificarea adusă îi îngrădea dreptul de a fi ales.

* Legea de aprobare a ordonanţei a fost adoptată cu numai trei luni înainte de scrutin, deci încălca recomandările Comisiei de la Veneţia.

Curtea Constituţională a respins contestaţia, motivând astfel:

* Ordonanţa era necesară pentru completarea Legii electorale în vederea scrutinului din noiembrie 2008.

* Alegerile parţiale sunt un eveniment electoral subordonat alegerilor la termen, ultimele fiind cele cu rol hotărâtor în determinarea voinţei electoratului. A permite partidelor neparlamentare să participe la alegeri parţiale ar însemna deturnarea voinţei electoratului.

* Deşi adoptată cu doar trei luni înainte de alegerile parţiale, legea de aprobare a ordonanţei este una cu caracter organic, superior unei legi ordinare, deci se respectă exigenţele Comieiei de la Veneţia. (Decizia 61 din 2010)

Cazul Remus Cernea 2

Pe 25 aprilie 2010 s-au organizat din nou alegeri parţiale pentru locuri vacante în Parlament şi Remus Cernea şi-a încercat din nou norocul, de data asta însă ca independent.

Candidatura i-a fost din nou respinsă şi cazul său a ajuns iarăşi la Curtea Constituţională. Remus Cernea a contestat acelaşi articol şi cu aceleaşi argumente ca la tentativa anterioară, însă de data asta Curtea i-a dat dreptate. Dar nu pentru că legea a fost modificată prin ordonanţă de urgenţă şi nici pentru că legea de aprobare a ordonanţei a fost adoptată cu mai puţin de un an până la alegeri. Ci pentru că, dintr-o neglijenţă a leguitorului, nu a fost reglementată explicit situaţia candidaturilor independente. Ba mai mult, prin precizarea că pot participa „numai formaţiunile care au trecut pragul electoral”, era cumva exclusă implicit orice candidatură independentă. Curtea a declarat respectivul articol neconstituţional, pe motiv că astfel a fost restrâns dreptul de a candida al cetăţeanului Remus Cernea. (Decizia 503 din 2010) 

Emil Boc şi comasarea alegerilor

În decembrie 2011, invocând criza financiară, Guvernul Boc a decis să organizele la aceeaşi dată alegerile locale şi cele parlamentare din 2012, prin prelungirea cu şase luni a mandatelor aleşilor locali. Legea care modifica legislaţia electorală în sensul dorit a adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului. Cum moţiunea introdusă de USL a eşuat, Opoziţia de atunci s-a adresat Curţii Constituţionale, aducând următoarele acuze:

* Legea electorală a fost modificată prin asumarea răspunderii, deci prin ocolirea procedurii normale de legiferare.

* Legea a fost modificată cu mai puţin de un an înaintea alegerilor locale, ceea ce încalcă recomadările Comisiei de la Veneţia.

Primul capăt de acuzare a fost respins de Curtea Constituţională şi a considerat procedura angajării răspunderii ca fiind una legitimă, pe temeiul faptului că Guvernul a dorit o modificare cât mai rapidă a legislaţiei, astfel încât actorii principali şi alegătorii să aibă timp să o asimileze.

Pe de altă parte, la al doilea capăt de acuzare, Curtea a dat dreptate autorilor sesizării. Comasarea alegerilor ar fi implicat utilizarea a şase buletine de vor pentru fiecare alegător, ceea ce ar fi îngreunat sensibil procesul de vot, în condiţiile în care Comisia de la Veneţia recomandă ca aceasta să fie cât mai simplă, astfel încât „să nu anihileze libera exprimare a voinţei poporului”. „Complexitatea operaţiunilor de vot poate avea ca efect excluderea de la vot a alegătorilor care, independent de voinţa lor, nu vor reuşi să voteze în perioada de timp afectată exercitării votului, până la închiderea urnelor”, motivează Curtea.

În plus, fără să fi fost sesizată, Curtea a mai observant o încălcare a Constituţiei: câtă vreme alegerile erau simultane, iar legea interzicea candidatura aceleiaşi persoane atât la locale, cât şi la parlamentare, magistraţii au constatat încălcarea dreptului de a fi ales a celor care, ratând un mandat de primar sau de consilier local, ar fi dorit să candideze la Parlament, aşa cum se întâmplă dacă cele două tipuri de alegeri ar fi separate. Notând că toate aceste modificări majore de legislaţie, unele cu rol de restrângere a drepturilor electorale, au fost adoptate cu mai puţin de un an până la scrutin, legea în ansamblul său a fost declarată neconstituţională. (Decizia 51 din 2012)

Traian Băsescu şi referendumul de demitere

Un alt moment în care Curtea Constituţională a invocat termenul de un an recomandat de Comisia de la Veneţia a fost episodul dramatic din vara anului 2012, când USL a încercat să-l demită pe preşedintele Băsescu. Atunci, un întreg complex de legi şi ordonanţe de urgenţă a fost pus în mişcare în aşa fel încât să uşureze sarcina celor care doreau demiterea preşedintelui. Parlamentul a modificat legea referendumului în aşa fel încât să abroge cvorumul de participare, dar în paralel, şi Guvernul a emis o ordonanţă de urgenţă cu acelaşi obiectiv, ca măsură de siguranţă în cazul în care legea ar fi fost înfrântă la Curtea Constituţională. De data aceasta, modificările au fost mult prea brutale, precipitate şi mult prea aproape de ziua referendumului (nici o lună distanţă) ca să poată trece de rigorile Curţii Constituţionale. Toate aceste modificări aveau un evident scop de a restrânge drepturi conferite de Legea fundamentală şi au fost declarate neconstituţionale, iar cvorumul a rămas aplicabil în desfăşurarea referendumului. Avea ulterior să se dovedească şi factorul decisiv în invalidarea scrutinului.(Decizia 731 din 2012)

Votul prin corespondenţă

Cea mai recentă decizie a Curţii Constituţionale privind problematica modificării legilor electorale datează din luna octombrie a acestui an, când a fost contestată Legea privind votul prin corespondenţă. Printre alte obiecţii, autorii sesizării au susţinut că legea a fost adoptată cu mai puţin de un an faţă de momentul declanşării procesului electoral de anul viitor (şi nu faţă de ziua alegerilor, cum sunau contestaţiile până acum), ceea ce ar încălca recomandările Comisiei de la Veneţia.

Sesizările au fost toate respinse, deci legea e constituţională, însă o frază anume din decizie este deosebit de relevantă pentru a ilustra filosofia CCR faţă de problematica ridicată de termenul de un an recomandat de Comisia de la Veneţia. Motivând raţiunea pentru care a respins excepţia de tardivitate ridicată, CCR precizează: „Curtea reţine că legea analizată facilitează dreptul de vot al cetăţenilor români cu domiciliul/reşedinţa în străinătate, fiind un demers însemnat pentru asigurarea, în privinţa cetăţenilor români, a caracterului universal al dreptului constituţional de vot. De aceea, în principiu, nu prezintă o relevanţă semnificativă intervalul de timp în care urmează a se materializa reglementarea analizată”.

Rezultă de aici că dacă sensul modificării legislaţiei electorale este acela de la valorifica mai bine drepturile conferite cetăţenilor de Constituţie, termenul de un an recomandat de Comisia de la Veneţia devine mai puţin relevant în judecata magistraţilor constituţionalişti. (Decizia 799 din 2015)

Câteva concluzii

Această analiză a jurisprudenţei Curţii Constituţionale născută din interpretarea Codului de bune practici în materie electorală al Comisiei de la Veneţia ne permite să tragem câteva concluzii:

* Legislaţia electorală poate fi modificată şi cu mai puţin de un an înaintea alegerilor, dacă şi numai dacă scopul acestor modificări este de a lărgi, şi nu de a limita, drepturi electorale individuale sau colective.

* Guvernul poate folosi orice instrument de legiferare rapidă în acest scop. Poate utiliza ordonanţa de urgenţă, cu condiţia ca aceasta să fie aprobată ulterior printr-o lege organică, sau poate apela la angajarea răspunderii Guvernului. În ambele situaţii, sunt respectate rigorile Codului de bune practici.

* Revenirea la alegerea primarilor în două tururi de scrutin este o chestiune care ţine strict de voinţa politică a Guvernului şi a Parlamentului şi nu există nicio restricţie de natură legală.

* Adoptarea unei asemenea legi, indiferent prin ce mijloc, poate fi la rândul său subiect de contestare la Curtea Constituţională şi rămâne doar ca eventualii autori ai contestaţiei să demonstreze acolo că alegerea primarilor într-un singur tur asigură o mai bună legitimitate şi reprezentativitate a acestora.

 

 

citeste totul despre: