Opiniile separate din motivarea Curţii Constituţionale. „Nu există un conflict juridic de natură constituţională”

Judecătorii Daniel Morar, Livia Stanciu şi Mircea Minea au făcut opinie separată în motivarea deciziei Curţii Constituţionale din 30 mai, prin care s-a stabilit nu doar că există un conflict constituţional între ministrul Justiţiei, Tudorel Toader, şi preşedintele Iohannis pe tema revocării procurorului şef DNA, dar şi că preşedintele este obligat să semneze decretul de revocare. Decizia de revocare revine preşedintelui României, susţine Morar.

Opinia separată lui Daniel Morar : Raportul lui Toader are argumente improprii şi irelevante

Judecătorul Daniel Morar a spus, în opinia separată din motivarea CCR privind conflictul preşedinte - ministrul Justiţiei, că sesizarea trebuia respinsă întrucât nu există conflict şi, mai ales, raportul lui Tudorel Toader privind activitatea DNA conţine argumente improprii şi irelevante.

„În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că sesizarea formulată de prim-ministrul României trebuia respinsă şi constatat că nu există un conflict juridic de natură constituţională între Ministrul Justiţiei, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, în principal, şi între Guvernul României şi Preşedintele României, în subsidiar, determinat de refuzul Preşedintelui României de a da curs cererii de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi”, scrie Daniel Morar.

„Aşadar, propunerea de revocare din funcţia de conducere aparţine ministrului justiţiei, care se poate sesiza din oficiu sau la cererea adunării generale, a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori a procurorului general al Parchetului Naţional Anticorupţie (în prezent procuror şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie), propunerea este analizată de Consiliul Superior al Magistraturii, care o avizează pozitiv sau negativ, decizia revenind Preşedintelui României, care prin decret dispune revocarea din funcţia publică”, a scris Daniel Morar, în opinia sa separată.

Aceasta a mai subliniat în documentul menţionat, că normele care reglementează numirea în funcţia de procuror de rang înalt este identic cu cel al revocării: procedura este declanşată de ministrul justiţiei, Consiliul Superior al Magistraturii avizează propunerea de numire/revocare, în vreme ce Preşedintele României decide cu privire la numire/revocare, în virtutea atribuţiei sale constituţionale consacrate de art. 94 lit.c) din Legea fundamentală.

„Constatăm, de asemenea, că în procedura de numire, potrivit dispoziţiilor art.54 alin.(3) din lege, Preşedintele României are posibilitatea de a refuza motivat numirea în funcţiile de conducere. Apreciem că aceste dispoziţii sunt a fortiori aplicabile procedurii de revocare, de vreme ce revocarea poate surveni ”pentru motivele prevăzute la art.51 alin.(2) care se aplică în mod corespunzător”. Cu alte cuvinte, ori de câte ori apreciază că nu sunt întrunite aceste motive, Preşedintele României poate refuza motivat cererea de revocare din funcţia de conducere. Pe de altă parte, întrucât textul de lege nu distinge cu privire la obiectul evaluării pe care Preşedintele o face asupra propunerii de revocare, este evident că legea nu a limitat această analiză doar la îndeplinirea condiţiilor de legalitate. În virtutea principiului ”ubi lex non distinguit, nec nos distiguere debemus”, apreciem că legea conferă plenitudine decizională Preşedintelui României, care are competenţa de a verifica propunerea de revocare emisă de ministrul justiţiei”, se mai arată în motivarea CCR.

Astfel, în opinia sa, Daniel Morar susţine că Preşedintele României are competenţa de a verifica propunerea de revocare atât sub aspectul condiţiilor de legalitate cât şi a celor de temeinicitate. Analiza preşedintelui nu se poate limita la verificarea condiţiei în sine privind legalitatea, ci presupune o verificare şi a dovezilor pe care se întemeiază cererea.

„De altfel, analizând condiţiile care pot constitui temeiul revocării din funcţia publică, observăm că, dacă pentru neîndeplinirea condiţiilor necesare pentru numirea în funcţia de conducere sau pentru ipoteza aplicării unor sancţiuni disciplinare, verificarea condiţiilor de legalitate poate fi suficientă în formarea convingerii că persoana care ocupă funcţia de conducere trebuie să fie revocată, pentru a constata exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale, este necesară o analiză a temeiurilor, motivelor, dovezilor, împrejurărilor care, împreună sau separat, pot sta la baza deciziei de revocare. O atare analiză nu se poate limita la verificarea condiţiei în sine privind legalitatea, ci implică o verificare concretă a datelor/informaţiilor/actelor/dovezilor pe care se întemeiază cererea de revocare o apreciere pe care autoritatea decizională, Preşedintele României, trebuie să o realizeze, justificând hotărârea adoptată”, scrie Daniel Morar.

Daniel Morar mai consideră că, deşi Preşedintele a spus că nu poate da curs propunerii de revocare deoarece consideră că argumentele raportului lui Tudorel Toader privind activitatea DNA nu l-au convins, din analiza răspunsului se rezultă că Iohannis a realizat o analiză a motivelor invocate de ministrul Justiţiei.

„De asemenea, Preşedintele constată că, ”în partea introductivă a Raportului, autorul său îl califică drept o luare de poziţie, elaborată pe fondul dezbaterilor care au avut loc în spaţiul public în perioada februarie 2017 – februarie 2018, ceea ce poate induce percepţia că documentul prezintă şi o perspectivă proprie a ministrului Justiţiei cu privire la încadrarea acţiunilor/inacţiunilor procurorului evaluat, percepţie întărită şi de prezenţa în cuprinsul Raportului a unor aspecte vizând cariera profesională a autorului documentului”. Mai mult, se arată că, ”deşi Raportul invocă drept temei juridic art.51 alin. (2) lit. b) din Legea nr.303/2004, argumentele prezentate sunt fie improprii, fie nu sunt relevante pentru tipul de evaluare avut în vedere de art. 51 alin. (2) lit. b) coroborat cu art. 51 alin. (3)-(6) din Legea nr. 303/2004”, mai consideră Morar.

Acesta susţine că preşedintele a realizat o analiză a cererii ministrului Justiţiei atât din perspectiva legalităţii cât şi a temeinicităţii, şi nicidecum a oportunităţii aşa cum a fost calificată. 

„Toate aceste considerente constituie o evaluare a motivelor invocate de ministrul justiţiei, pe care Preşedintele României o realizează din perspectiva legalităţii şi temeiniciei lor, şi nicidecum a oportunităţii măsurii revocării, cum în mod greşit a calificat-o chiar autorul răspunsului. Or, calificarea eronată a argumentelor pe care se fundamentează refuzul nu poate constitui ea insăşi izvor al unui conflict juridic de natură constituţională. intrucât Preşedintele şi-a exercitat atribuţia conferită de Constituţie [art.94 lit.c)] şi prevăzută expres de Legea nr.303/2004 [art.54 alin.(4)], nu se poate susţine că acesta a acţionat ultra vires, astfel încât conduita sa să genereze un conflict juridic de natură constituţională”, se arată în opinia separată a judecătorului Daniel Morar.

În opinia separată a lui Morar se mai arată că atât Klaus Iohannis, cât şi Tudorel Toader şi-au exercitat competenţele prevăzute de Constituţie.

„Fiecare autoritate publică şi-a îndeplinit atribuţiile conform cu prevederile Constituţiei, astfel încât, în aceste condiţii, diferendul invocat de prim-ministrul României cu privire la refuzul Preşedintelui României de a da curs cererii de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi,nu poate fi echivalat cu un conflict juridic de natură constituţională între ministrul justiţiei, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte”.

Livia Stanciu, opinie separată: Guvernul nu are atribuţii legale de revocare a procurorilor

Judecătorul Livia Stanciu a spus, în opinia separată din motivarea CCR, că în procedura revocării procurorilor de rang înalt, Guvernul nu are atribuţii şi, aşa cum ministrul Justiţiei apreciază activitatea managerială a unui magistrat, la fel şi preşedintele ţării evaluează şi ia o decizie.

„Simpla nominalizare în Constituţie a Ministrului Justiţiei în cadrul unei prevederi ce vizează organizarea internă a autorităţii judecătoreşti, respectiv a Ministerului Public (dispoziţiile art.132 alin.(1) din Constituţie, conform cărora "Procurorii îşi desfăşoară activitatea ... sub autoritatea Ministrului Justiţiei") nu poate conduce, în nici un mod, la concluzia - susţinută în opinia majoritară — că acesta ar fi o autoritate publică de natură constituţională care să participe nemijlocit la realizarea puterii de stat”, scrie judecătoarea Livia Stanciu. „Este adevărat că Ministrul Justiţiei, ca de altflel oricare dintre membrii Guvernului, ocupă o funcţie de demnitate publică în cadrul unei autorităţi publice de natură constituţională, dar aceasta nu înseamnă că el ar putea fi asimilat cu autoritatea publică la care se referă textul art.146 lit.e) raportat la Titlul III din Constitutie”, continuă aceasta. 

„Drept urmare, Guvernul şi nu Ministrul Justitiei este de fapt autoritatea publică ce exercită nemijlocit puterea de stat şi care poate fi parte într-un conflict iuridic de natură constituţională.  Pentru aceste considerente, s-ar fi impus ca instanţa de contencios constituţional să constate că în cauză nu a existat un conflict juridic de natură constituţională între Ministrul Justiţiei, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, în raport de lipsa calitătii de autoritate publică de natură constitutională, în sesnsul art.146 lit.e) din Constitutia României, a Ministrului Justitiei”, este concluzia judecătoarei.

„Nu se poate pune în discuţie existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Preşedintele României şi Guvernul României, ca urmare a inexistenţei între cele două autorităţi publice a unui raport juridic în privinţa gestionării carierei procurorilor. Guvernul României, în materia revocării procurorilor din funcţiile de conducere de la nivelul Parchetelor de rang înalt, nu are atribuţii, nici de rang constituţional şi nici de rang legal. În lipsa unor atribuţii ale Guvernului României în ceea ce priveşte cariera magistraţilor, instanţa de contencios constituţional, în prezenta cauză, nu a avut, practic, ce să analizeze, nici sub aspectul conţinutului şi nici sub cel al întinderii unor atribuţii care nu există, astfel că nu a putut constata că Preşedintele României şi-ar fi arogat competenţe care potrivit Constituţiei sau legii să fi aparţinut Guvernului”, a spus Livia Stanciu în opinia separată.

De asemenea, Livia Stanciu arată că, aşa cum ministrul Justiţiei are puterea de a aprecia prin raportare la criteriile de lege, dacă un procuror cu funcţie de conducere şi-a exercitat corespunzător atribuţiile manageriale şi preşedintele României poate să aibă o evaluare, ţinând cont şi de avizul CSM.

„Aşa cum Ministrul Justiţiei are puterea de a aprecia, prin raportare la criteriile prevăzute de lege, menţionate mai sus, dacă procurorul cu funcţie de conducere şi-a exercitat necorespunzător atribuţiile manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale, tot astfel, şi Consiliul Superior al Magistraturii, atunci când evaluează propunerea de revocare formulată de Ministrul Justiţiei trebuie să ţină cont de aceleşi criterii prevăzute de lege şi să îşi formuleze opinia de specialitate, sub forma unui aviz consultativ, astfel încât acest aviz să fie în conformitate cu legea. În mod identic, Preşedintele României trebuie să ţină cont în luarea deciziei proprii, tot de criteriile prevăzute de lege, precum şi de conţinutul celorlalte două operaţiuni administrative realizate de Ministrul Justiţiei (propunerea), respectiv de CSM (avizul)”, mai spune Livia Stanciu.

Aceasta mai subliniază în opinia separată că art. 54 alin.(4) din Legea nr.303/2004 are un înţeles de sine stătător şi nu creează confuzii, deoarece, se mai arată în opinia sa, textul face referire clară la înaintarea unei propuneri de revocare a procurorului-şef DNA de către Ministrul Justiţiei, „după care stabileşte competenţa, atribuţia subsecventă a CSM de avizare a propunerii, pentru ca, în final, să stabilească decidentul, respectiv autoritatea care are competenţa să dispună sau nu revocarea Procurorului-şef, iar această autoritate publică este reprezentată de Preşedintele României”.

„Propunerea Ministrului Justiţiei de revocare din funcţie are natura juridică a unei operaţiuni administrative şi nu poate avea natura juridică a unui act administrativ, manifestare unilaterală de voinţă care prin ea însăşi dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. Avizul Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la propunerea înaintată de Ministrul Justiţiei reprezintă o opinie de specialitate a autorităţii publice de rang constituţional care îndeplineşte rolul de garant al independenţei justiţiei. Preşedintele României încheie procedura de revocare din funcţie a Procurorului-şef DNA prin adoptarea unui act administrativ: fie decret de revocare, în condiţiile în care dă curs propunerii Ministrului Justiţiei; fie prin refuzul de a emite un decret de revocare din funcţie, în condiţiile în care decide să nu dea curs propunerii Ministrului Justiţiei. Ca atare, Preşedintele României emite un decret, ca act administrativ, numai în situaţia în care dă curs propunerii Ministrului Justiţiei, în sensul revocării din funcţia de conducere a persoanei pentru care ministrul a solicitat revocarea”, a mai spus Livia Stanciu în opinia separată.

În sursa citată se mai precizează că nu există niciun temei pentru care a fost eliminat dreptul de apreciere a Preşedintelui statului în procedura de revocare a procurorilor.

„În opinia noastră, nu există niciun temei pentru care a fost eliminat dreptul de apreciere şi de examinare al Preşedintelui statului în procedura de revocare a procurorilor din funcţiile de conducere de la nivelul parchetelor de rang înalt şi de a fi astfel obligat să accepte orice propunere de revocare formulată de Ministrul Justiţiei. Este de fapt o golire de conţinut a atribuţiilor Preşedintelui statului, sub acest aspect. Dreptul Preşedintelui statului de a refuza motivat propunerea venită din partea Ministrului Justiţiei reprezintă o garanţie suplimentară că se păstrează independenţa procurorilor (...) În cadrul procedurii de revocare a Procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie (DNA), Preşedintele României a pronunţat o hotărâre, în sensul nerevocării din funcţie a acestuia, încheind, finalizând practic procedura declanşată de Ministrul Justiţiei, astfel că nu poate fi pusă în discuţie problema creării de către Preşedinele statului a unui blocaj instituţional”, se mai precizează în opinia separată.

Mircea Minea, opinie separată: Conflictul apare între autorităţile publice. Ministrul e demnitar

Judecătorul Mircea Ştefan Minea arată, în opinia separată din motivarea CCR, că un conflict juridic de natură constituţională poate să apară numai între autorităţile publice şi ministrul nu face parte din această categorie, deoarece are calitatea de demnitar.

„Conflictele juridice de natură constituţională se pot ivi numai între autorităţile publice. Autorităţile publice – enumerate şi reglementate generic prin Titlul III al Constituţiei – sunt: Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul, Administraţia publică (centrală şi locală) şi Autoritatea judecătorească (Instanţele judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii). Pentru a putea fi subiecte ale unui conflict juridic de natură constituţională, autorităţile publice trebuie să întrunească cumulativ cel puţin două exigenţe: să fie nominalizate expres în Titlul III al Constituţiei, cu precizarea atribuţiilor care le revin în realizarea puterii de stat, şi, respectiv, să fie autorităţi de natură constituţională, adică să participe nemijlocit la realizarea puterii de stat”, precizează Mircea Ştefan Minea, în opinia separată.

Acesta a mai explicat în document că se observă faptul că ministrul justiţiei nu face parte din categoria autorităţilor publice reglementate constituţional, el fiind „un demnitar (ca oricare alt ministru) în cadrul autorităţii publice care este Guvernul. Prin urmare, nu se poate vorbi despre un conflict juridic de natură constituţională între autorităţi publice din moment ce una din părţile între care s-a iscat diferendul nu are calitatea cerută de textul constituţional – aceea de autoritate publică”.

”Dar, chiar dacă am putea trece peste acest prim impediment constituţional, tot nu ne aflăm în prezenţa unui conflict juridice de natură constituţională, întrucât în speţă nu există o situaţie juridică conflictuală a cărei naştere rezidă în mod direct în textul Constituţiei. Obligaţia Preşedintelui (în măsura în care ea există!) decurge dintr-o dispoziţie infraconstituţională, respectiv prevederea art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004. Or, Curtea Constituţională a reţinut că neîndeplinirea unor obligaţii de sorginte legală nu generează automat un conflict juridic de natură constituţională, întrucât eventuala ignorare a unei astfel de competenţe a unei instituţii sau autorităţi publice, fie ea nominalizată în chiar Titlul III al Constituţiei, nu reprezintă eo ipso o problemă de constituţionalitate, ci una de legalitate, pentru că raportul acestora poate fi cenzurat în faţa instanţelor de judecată. De fapt, nu există nicio dispoziţie constituţională care să prevadă în mod expres sau din care să rezulte măcar obligaţia Preşedintelui României de a dispune revocarea – la propunerea ministrului justiţiei – a vreunui procuror cu funcţie de conducere”, mai arată opinia separată a lui Mircea Ştefan Minea.

În aceste condiţii, opinia separată a judecătorului spune că se demonstrează faptul că – în cazul revocării – nu ne aflăm în faţa unui conflict juridic de natură constituţională, din moment ce norma juridică de referinţă este una infraconstituţională (situaţia juridică conflictuală nu rezidă în mod direct în textul Constituţiei), spune judecătorul.

„În fine, reţinem că, potrivit dispoziţiei legale susmenţionată, revocarea procurorilor din funcţiile de conducere se face de către Preşedintele României, la propunerea ministrului justiţiei, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii.

Prin urmare, fiind vorba despre o propunere a ministrului justiţiei, Preşedintele României îi poate da curs sau nu, având în mod evident latitudinea de a aprecia ţinând seamă atât de regularitatea şi legalitatea procedurii, cât şi de avizul Consiliului Superior al Magistraturii. Având astfel în vedere cele constatate şi reţinute, Preşedintele României analizează situaţia existentă, apreciază dacă este pe cale să se producă sau nu un blocaj instituţional şi se pronunţă asupra măsurii revocării verificând regularitatea şi legalitatea procedurii, dar ţinând seamă şi de anumite elemente de oportunitate”, mai arată Mircea Ştefan Minea.