Liberalizarea pieţei gazelor naturale – realitate sau un simplu deziderat?

Procesul de liberalizare a pieţei gazelor naturale din România, început încă din 2001, în contextul pregătirilor pentru aderarea la Uniunea Europeană, a fost finalizat. Cel puţin pe hârtie, spun Georgeta Gavriloiu, senior associate, şi Alina Stoica, associate, la firma de avocatură PeliFilip.

Ele au realizat o analiză despre liberalizarea pieţei gazelor naturale în ţara noastră, pe care o redăm integral mai jos.

„Sub aspect legislativ, liberalizarea integrală a pieţei de energie electrică şi de gaze naturale s-a produs încă de la 1 ianuarie 2007. La nivel practic, la 1 ianuarie 2015 s-a realizat dereglementarea preţurilor pentru clienţii non - casnici, liberalizarea completă a preţurilor pentru clienţii casnici urmând să se realizeze până la 30 iunie 2021.

Liberalizarea pieţei de gaze naturale presupune că toţi clienţii au posibilitatea de a-şi alege în mod liber furnizorul de gaze şi de a negocia cu aceştia în mod direct contractele de vânzare – cumpărare, preţul fiind stabilit pe baza cererii şi ofertei. Principiul este în concordanţă cu actele normative adoptate la nivel european, fiind adoptate multiple reglementări la nivel naţional în sensul implementării acestuia, în special pentru facilitarea schimbării de către client a furnizorului de gaze.

Pe fondul unei adevărate efervescenţe legislative din ultima perioadă în domeniul gazelor naturale, ne propunem să analizăm pe scurt câteva dintre motivele pentru care libertatea clienţilor de a-şi alege furnizorul de gaze nu este încă deplină şi felul în care această situaţie influenţează concurenţa de pe piaţa din România.

Dreptul clientului de a-şi alege în mod liber furnizorul de gaze naturale. De la teorie la practică

Începând cu 1 ianuarie 2007, legislaţia din domeniu a consacrat deschiderea integrală a pieţei de gaze naturale şi, odată cu aceasta, dreptul clientului de a-şi alege în mod liber furnizorul.

Pentru a încuraja clienţii să îşi exercite acest drept, ANRE a luat mai multe măsuri menite să stimuleze concurenţa între furnizori şi să protejeze clienţii în relaţia cu aceştia. Una dintre principalele măsuri, menită să protejeze clienţii împotriva unor eventuale clauze abuzive, a fost reglementarea unor clauze obligatorii în contractele de furnizare (e.g. dreptul clientului de a denunţa unilateral contractul cu termen de preaviz de 21 de zile, interdicţia prevederii unor penalităţi pentru încetarea contractului, stabilirea regimului penalităţilor de întârziere etc.).

În plus, în dorinţa de a facilita clienţilor accesul la informaţii privind ofertele diverşilor furnizori, ANRE a publicat pe site-ul instituţiei un comparator de oferte de furnizare a gazelor. De asemenea, au fost puse la dispoziţia clienţilor informaţii cu privire la drepturile lor în relaţia cu furnizorii, procedura de schimbare a furnizorului etc. 

Există numeroase exemple de intervenţii publice, în care reprezentanţii ANRE au informat clienţii asupra unor posibile „capcane” ale contractelor încheiate cu furnizorii din piaţa concurenţială, insistând asupra faptului că orice client trebuie să se asigure că eventualele condiţii avantajoase din ofertă se menţin pe întreaga perioadă a contractului şi că respectivele contracte respectă prevederile legale, în special cele cu privire la plata certificatelor verzi sau a contribuţei de cogenerare.

În ciuda modificărilor legislative şi a eforturilor depuse de ANRE, realitatea arată că, cel puţin la nivelul clienţilor casnici, se manifestă o puternică „inerţie”. Astfel, conform rapoartelor publicate de ANRE, în iunie 2018 doar 4,03% din clienţii casnici erau eligibili, adică optaseră pentru trecerea la regimul de furnizare concurenţial, pe baza unui contract negociat cu furnizorul de gaze. Un procent de 95,97% dintre clienţii casnici se află încă sub regim reglementat.

Lipsa de informare – principala cauză a „inerţiei” clienţilor casnici?

Lipsa de informare la nivelul clienţilor, cu privire la drepturile şi obligaţiile lor în relaţia cu furnizorul şi la reglementările legislative din domeniu, reprezintă piedici reale în calea schimbării furnizorului de gaze. Chiar şi după trecerea în piaţa concurenţială, clienţii casnici continuă să aibă ca furnizor de gaze societatea care face parte din acelaşi grup cu deţinătorul concesiunii pentru distribuţia gazelor din regiunea în care se găseşte clientul.

Acest fenomen continuă să se manifeste chiar şi în contextul introducerii obligaţiei legale a entităţilor integrate din domeniul energiei de a-şi separa clar operaţiunile de distribuţie şi de furnizare, inclusiv la nivel de identitate vizuală (pentru a se evita transferul de notorietate de la societatea de distribuţie la cea de furnizare din cadrul grupului), ceea ce a determinat schimbarea, în anul 2017, a denumirii mai multor societăţi de distribuţie prezente în România.

Eforturile de informare a clienţilor sunt, în mare parte, lăsate în sarcina autorităţilor, în condiţiile în care micii furnizori de gaze sunt lipsiţi de resurse sau de interes pentru a investi în campanii de informare sau în marketing pentru atragerea de clienţi din segmentul casnic, preferând să se concentreze pe clienţii non-casnici (mai puţin numeroşi şi cu putere de negociere superioară, dar cu costuri mai reduse de tranzacţionare).

Pe lângă lipsa de informare, percepţia despre caracterul reglementat al acestui sector, eventuale experienţe negative ale clientului la încercările de schimbare a furnizorului în alte domenii, caracterul tehnic al normelor din sector, greu accesibile clienţilor obişnuiţi, precum şi, în unele situaţii, comportamentul societăţii de distribuţie, sunt elemente care contribuie la menţinerea unei apetit redus al clienţilor casnici de a-şi schimba furnizorul de gaze.

Clienţii non-casnici – mai bine informaţi, dar nu lipsiţi de probleme

Dacă în privinţa clienţilor non-casnici, cifrele privind exercitarea eligibilităţii arată mult mai bine, în realitate, nici în acest domeniu schimbarea furnizorului de gaze  nu este tocmai facilă.

Sectorul gazelor este un domeniu puternic reglementat, iar cadrul legislativ se află într-o continuă schimbare. În ultima perioadă au fost adoptate sau sunt în stadiu de proiect numeroase reglementări, de la ordonanţe de modificare a Legii energiei, la regulamente şi norme adoptate de ANRE.  

Introducerea de cote minime obligatorii pentru tranzacţionarea pe pieţele centralizate, modificarea plafoanelor aplicabile, modificarea procedurilor privind rezervarea de capacitate în Sistemul Naţional de Transport (SNT), eliminarea mecanismului de facilitate de transfer de gaze  etc., sunt doar câteva astfel de modificări, care deşi necesare, sporesc complexitatea cadrului de reglementare.

Companiile afectate de aceste norme sunt, de multe ori, obligate să se adapteze rapid şi din mers la cerinţele impuse de modificările legislative, ceea ce le afectează activitatea şi capacitatea de a-şi face planuri pe termen mediu şi lung.

A naviga prin acest adevărat hăţiş legislativ se poate dovedi o provocare chiar şi pentru companiile mari din domeniul energetic, care posedă resurse financiare şi juridice adecvate şi cu atât mai mult pentru societăţile mici, pentru care gazele reprezintă doar unul dintre inputurile utilizate.

Mai mult decât atât, nu de puţine ori reglementarea nu merge până la capăt, existând lacune, care sunt foarte greu de depăşit atunci când vine vorba despre implementarea efectivă a regulilor. Spre exemplu, legislaţia consacră dreptul clientului de a-şi alege liber furnizorul şi, implicit, de a-şi schimba furnizorul. Cu toate acestea, legislaţia în forma actuală nu permite ca, după exercitarea de către clientul non-casnic a dreptului de a-şi schimba furnizorul, noului furnizor să îi fie alocată automat capacitatea de transport rezervată de către furnizorul iniţial la punctele de ieşire din SNT.

Rezolvarea acestei probleme, prin reglementarea principiului „capacitatea urmează clientul”, s-a încercat de curând, printr-un proiect de ordin publicat de ANRE, care prevedea transferarea automată a capacităţii rezervate, din portofoliul furnizorului iniţial în cel al furnizorului subsecvent. Din păcate, forma finală a actului, adoptată prin Ordinul preşedintelui ANRE nr. 161/2018 de modificare a Codului reţelei pentru SNT, nu a mai menţinut prevederea respectivă.

Ce înseamnă în concret acest lucru pentru un furnizor de gaze? Lacuna de reglementare descrisă îi afectează atât pe furnizorul iniţial, cât şi pe cel subsecvent, dar şi pe clientul care doreşte să îşi schimbe furnizorul. Astfel, după plecarea clientului, furnizorul iniţial rămâne cu o capacitate rezervată suplimentară nefolosită, ceea ce poate conduce la proceduri, pe alocuri greoaie, de returnare voluntară de capacitate sau chiar de transfer obligatoriu de capacitate, la solicitarea operatorului de transport şi sistem. Nerespectarea acestor obligaţii poate conduce la sancţionarea furnizorului pentru neutilizarea/nereturnarea capacităţii rezervate. Pentru furnizorul subsecvent, care nu are posibilitatea de a previziona de la începutul anului gazier câţi clienţi noi ar putea atrage pe parcursul anului, un nou client poate înseamnă necesitatea de a creşte capacitatea rezervată iniţial. În funcţie de momentul din anul gazier în care intervine schimbarea şi de cantităţile solicitate de noul client, acest lucru poate conduce la necesitatea rezervării, de către furnizor, a unor produse de capacitate cu un cost mai ridicat (fiind obligat să recurgă la capacitate trimestrială, lunară, zilnică).

Dificultăţile de această natură sunt mai greu de surmontat de către furnizorii de mici dimensiuni, care nu deţin un portofoliu consistent de clienţi, care să le permită să îşi optimizeze costurile, inclusiv în privinţa rezervărilor de capacitate.

Concurenţă fără concurenţi?

La nivel teoretic, unul dintre efectele liberalizării ar trebui să fie intrarea pe piaţă de noi jucători. Cu toate acestea, rapoartele ANRE ne arată că, dacă în luna ianuarie 2017, pe piaţa de gaze acţionau 91 de furnizori, acest număr a scăzut la 87, în luna ianuarie 2018, şi la 85 în luna iunie 2018.

Pe lângă lipsa de informare, neclarităţile şi lacunele din cadrul de reglementare pot genera dificultăţi semnificative în practică. Aşa cum am exemplificat, anumite lacune de reglementare pot crea bariere tehnice, care generează costuri adiţionale de tranzacţionare, care sunt ulterior transferate clienţilor finali. Aceste dificultăţi practice pot împiedica furnizorii, mai ales pe cei mici, să avanseze oferte competitive către clienţii altor furnizori, dat fiind că eventualele costuri de rezervare de capacitate suplimentară se vor regăsi în final în preţurile practicate de furnizor.

Reducerea competitivităţii furnizorilor de gaze, şi mai ales a celor mici, diminuează presiunea concurenţială pe care aceştia ar putea-o exercita asupra marilor furnizori.

Impactul cumulat al acestori factori contribuie la menţinerea unui anumit status quo, structura concurenţială a pieţei furnizării de gaze către clienţii finali în regim concurenţial nemodificându-se, în ceea ce priveşte oferta, în mod substanţial între decembrie 2014 şi 30 iunie 2018.

Astfel, în condiţiile în care baza de clienţi eligibili a crescut semnificativ, iar gradul de deschidere a pieţei cu amănuntul de gaze a înregistrat, de asemenea, o anumită creştere (de la 56,99%, în decembrie 2014, la 69,55%, în iunie 2018), indicatorii care măsoară parametrii concurenţiali, şi anume indicele Herfindhal-Hirschmann – HHI (care măsoară gradul de concentrare a pieţei) şi indicatorul CR3 (cota de piaţă agregată a primilor trei furnizori), monitorizaţi de ANRE, s-au menţinut la valori constante. Astfel, indicele HHI continuă să înregistreze valori de peste 1.500 (indicând o piaţă puternic concentrată), în timp ce CR3 s-a menţinut în jurul valorii de 66%.

Datele furnizate de ANRE indică existenţa, la nivelul lunii iunie 2018, a unui număr de 85 de societăţi care deţin licenţă de furnizare. Cu toate acestea, aşa cum am menţionat,  trei societăţi deţin împreună cca. 66% din piaţă. De asemenea, primele cinci poziţii din piaţă sunt ocupate de societăţi care sunt în acelaşi timp fie mari producători de gaze din producţia internă, fie fac parte din acelaşi grup cu societăţi care sunt concesionare ale serviciului de distribuţie de gaze  în regiuni extinse. Cel mai mare furnizor, care nu îndeplineşte aceste condiţii, are o cotă de piaţă de aprox. 4%, fiind urmat de alţi cinci furnizori, care deţin cote de piaţă individuale între 1,78% şi 0,75%.

Concluzii

Ca şi în alte domenii, trecerea sectorului de gaze de la un regim reglementat la concurenţă nu este un proces facil. Iniţiativele de informare a clienţilor cu privire la dreptul de a-şi alege şi schimba în mod liber furnizorul de gaze sunt binevenite şi ar trebui intensificate. Cu toate acestea, astfel de campanii de informare trebuie să fie însoţite de măsuri rapide şi concrete de simplificare a cadrului legislativ existent şi de eliminare a barierelor care împiedică exercitarea unei concurenţe efective între furnizori.

Deşi sună a paradox, stimularea concurenţei pare a fi cea mai sigură cale pentru ca liberalizarea să devină, dintr-un deziderat adoptat în contextul aspiraţiilor europene ale României şi mereu amânat, o realitate”.