DOCUMENT Legea privind închisoarea acasă, atacată la CCR de PNL

PNL a depus la Secretariatul Camerei Deputaţilor sesizarea la CCR pe tema Legii privind închisoarea acasă, iniţiativă prin care unii condamnaţi ar putea să-şi execute pedeapsa doar în weekend sau doar la domiciliul pe care îl au.

Iniţiativa legislativă privind măsurile alternative de executare a pedepselor a fost adoptat de Parlament,cu 170 de voturi „pentru“,în data de 25 aprilie. Potrivit proiectului, prin decizia judecătorului, condamnaţii pentru fapte fără violenţă, care nu sunt recidivişti şi care au o pedeapsă de maximum cinci ani, beneficiază de măsura arestului la domiciliu sau în zilele de sâmbătă şi duminică.

În primul rând, liberalii au adus argumentulîncălcării principiului bicameralismului, adică faptul că scopul iniţial al legii nu mai poate fi regăsit forma finală a legii. De asemenea, PNL invocă încălcarea principiului „securităţii juridice.  

Redăm mai jos întreaga sesizare a PNL: 

I. Motive extrinseci de neconstituţionalitate

I.1. Încălcarea principiului bicameralismului dedus dispoziţiilor art. 61 alin.(2) şi ale art.75 din Constituţia României, prin adoptarea în camera decizională a unei forme cu un conţinut juridic având deosebiri majore între forma adoptată în prima cameră sesizată, Senatul României, şi forma adoptată de Camera Deputaţilor, pe de o parte, şi existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între forma adoptată de Senatul României, primă cameră sesizată, şi configuraţia actului normativ adoptat de camera decizională, Camera Deputaţilor, pe de altă parte.

Din această perspectivă Curtea Constituţională a apreciat că există mai multe condiţii a căror realizare atrage neconstituţionalitatea reglementării, prin încălcarea principiului bicameralismului. Prin decizia nr.62/2018 Curtea Constituţională precizează: „Principiul bicameralismului se întemeiază pe art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie şi a fost dezvoltat de Curtea Constituţională printr-o solidă şi constantă jurisprudenţă, relevante fiind, în acest sens, Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011. În esenţă, Curtea a stabilit două criterii esenţiale (cumulative) pentru a se determina cazurile în care prin procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului.

Totodată, stabilind limitele principiului bicameralismului, prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Curtea a observat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect <<deturnarea rolului de Cameră de reflecţie a primei Camere sesizate [...] în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conţinutul proiectului sau propunerii legislative (şi, practic, conţinutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecinţă faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu va avea posibilitatea să modifice ori să completeze legea adoptată de Camera de reflecţie, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge>>. Sub aceste aspecte, <<este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima prin vot poziţia cu privire la adoptarea legilor; prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competenţa sa de a modifica sau completa legea astfel cum a fost adoptată de Camera de reflecţie, deci de a contribui la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului său constituţional şi cu acordarea unui rol preponderent Camerei de reflecţie în raport cu cea decizională în procesul de elaborare a legilor. Într-o atare situaţie, Camera de reflecţie ar elimina posibilitatea Camerei decizionale de a conlucra la elaborarea actelor normative, aceasta din urmă putându-şi doar exprima prin vot poziţia cu privire la propunerea sau proiectul de lege deja adoptat de Camera de reflecţie, ceea ce este de neconceput>>.

Prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, Curtea a statuat că art. 75 alin. (3) din Constituţie, folosind sintagma „decide definitiv" cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator.

Sintetizând, se poate afirma că principiul bicameralismului se caracterizează prin câteva elemente imuabile, în funcţie de care se poate decide respectarea sa. Astfel, trebuie avut în vedere (a) scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului.”

Analizând forma depusă de autorii iniţiativei legislative (aceeaşi cu forma adoptată tacit de Senatul României) comparativ cu forma adoptată de Camera Deputaţilor, constatăm următoarele:

• scopul iniţial al legii era acela de a adopta un set de măsuri de executare a pedepsei, cu caracter judiciar, pe care judecătorul să le poată aplica pentru înlocuirea pedepsei cu executare în regim de detenţie atunci când individualizează pedeapsa cu închisoarea. Măsurile pe care le propune iniţiativa legislativă sunt: executarea la domiciliu a pedepsei prin supraveghere cu brăţară electronică, executarea în echivalent zile de muncă în folosul comunităţii, executarea pedepsei în zilele de sâmbătă şi duminică, executarea pedepsei în regim mixt de zile de muncă în folosul comunităţii, combinat cu zile de detenţie sâmbătă şi duminică.

Acest scop a fost definit expresis verbis prin expunerea de motive şi constituie voinţa politică a autorilor iniţiativei legislative, derivată din programul electoral pentru care cetăţenii, unici deţinători ai suveranităţii naţionale, i-au mandatat prin vot să le reprezinte voinţa politică în Parlamentul României. Această voinţă a fost înfrântă prin modificările aduse propunerii legislative în Camera Deputaţilor, în special articolului 3, articolului 4, articolului 5 şi articolului 6. Modificările intervenite la articolele antecitate schimbă măsurile alternative de executare a pedepsei privative de libertate, în regim de detenţie, aplicate de judecătorul cauzei, în completarea dispoziţiilor părţii I, titlul III, capitolul V, secţiunile 3,4 şi 5 ale Codului Penal în  măsuri alternative la liberarea condiţionată, în completarea dispoziţiilor părţii I, titlul III, capitolul V, secţiunii 6 Cod Penal, aplicate de judecătorul de supraveghere a executării pedepsei. Mai mult, iniţiativa legislativă, în concepţia sa originară intra în vigoare la 18 luni de la publicarea în Monitorul Oficial, pentru a oferi timpul necesar organelor de aplicare a legii să ia măsurile necesare pentru punerea legii în executare, însă după parcurgerea procedurii de dezbatere şi adoptare în Camera Deputaţilor, termenul de intrare în vigoare este de 30 de zile de la publicarea în Monitorul Oficial. Prin instituirea unui termen de numai 30 de zile, legiuitorul pune organele de aplicare a legii în imposibilitatea executării acesteia şi pe cale de consecinţă lipseşte de utilitate însuşi actul normativ.

Aspectele relevate evidenţiază contradicţia între scopul originar avut în vedere de autorii iniţiativei legislative şi scopul legii rezultat din dezbaterea parlamentară în camera decizională, Camera Deputaţilor.

b) există o deosebire majoră, substanţială, între conţinutul legii în forma adoptată de Senatul României şi conţinutul legii în forma adoptată de Camera Deputaţilor. Această deosebire rezultă din analiza comparativă a art.3 al legii.

În forma adoptată de Senat, articolul 3 avea următorul conţinut:

„Art.3.- (l) Măsura alternativă de executare a pedepsei privative de libertate a executării la domiciliu constă în executarea la domiciliu a pedepsei privative de libertate, cu supraveghere prin brăţară electronică.

(2)     Măsura se poate aplica pentru condamnarea la pedeapsa de până la 3 ani închisoare cu executarea acesteia în regim de detenţie.

(3)     Măsura nu se aplică pentru condamnările privative de libertate aplicate pentru săvârşirea de către condamnat a unei infracţiuni cu violenţă sau profitând de starea de neputinţă fizică sau psihică a victimei, infracţiuni de serviciu, pentru infracţiuni de corupţie sau cele conexe infracţiunilor de corupţie, cât şi persoanelor aflate în stare de recidivă.”

După dezbaterea în Camera Deputaţilor, articolul 3 are următoarea formă:

„Art. 3. – (1) Judecătorul de supraveghere a privării de libertate poate dispune prin hotărâre una dintre măsurile alternative pentru persoanele condamnate la o pedeapsă de până la 5 ani, care au efectuat fracţia de 1/5 necesară pentru luarea în discuţie a regimului de detenţie, cu aplicarea procedurii prevăzute la art. 8 din prezenta lege.

(2) Măsurile alternative nu pot fi dispuse în cazul deţinuţilor care au săvârşit abateri disciplinare.

(3) Măsurile alternative de executare a pedepsei privative de libertate nu se aplică pentru condamnările privative de libertate:

a) pentru săvârşirea de către condamnat a unei infracţiuni cu violenţă sau profitând de starea de neputinţă fizică sau psihică a victimei;

b) pentru infracţiuni de corupţie prevăzute la art. 289-291 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificările şi completările ulterioare sau pentru infracţiunile prevăzute la art. 254-257 din Legea nr. 15/1968 privind Codul penal al României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 16 aprilie 1997, cu modificările şi completările ulterioare;

c) persoanelor aflate în stare de recidivă.”

În forma adoptată de Senatul României dispoziţiile articolul 3 se constituie într-o normă de completare a dispoziţiilor părţii I, titlul III, capitolul V, secţiunile 3,4 şi 5 ale Codului Penal, fapt dedus din precizarea realizată de autorii iniţiativei legislative prin expunerea de motive în care aceştia se referă la adoptare unui „set de măsuri de executare a pedepsei, cu caracter judiciar, pe care judecătorul să le poată aplica pentru înlocuirea pedepsei cu executare în regim de detenţie atunci când individualizează pedeapsa cu închisoarea. Măsurile pe care le propune iniţiativa legislativă sunt executarea la domiciliu a pedepsei prin supraveghere cu brăţară electronică, executarea în echivalent zile de muncă în folosul comunităţii, executarea pedepsei în zilele de sâmbătă şi duminică, executarea pedepsei în regim mixt de zile de muncă în folosul comunităţii, combinat cu zile de detenţie sâmbătă şi duminică.”

În forma adoptată de Camera Deputaţilor „măsurile alternative sunt dispuse de judecătorul de supraveghere a privării de libertate […] pentru persoanele condamnate la o pedeapsă de până la 5 ani, care au efectuat fracţia de 1/5 necesară pentru luarea în discuţie a regimului de detenţie […]”.

Pe cale de consecinţă, urmare modificărilor adoptate de Camera Deputaţilor, conţinutul art.3 devine o normă de modificare a secţiunii 6 din Codul Penal, referitoare la instituţia liberării condiţionate.

c) configuraţia formei adoptate de Camera Deputaţilor este semnificativ diferită de forma adoptată de Senatul României, deoarece în conţinutul articolului 8 din lege sunt introduse norme de procedură penală care nu au fost discutate de prima cameră sesizată şi care afectează conţinutul întregului act normativ.

Articolul 8, în forma primei camere sesizate, avea următorul conţinut:

 „Art.8.- Prezenta lege intră în vigoare după 12 luni de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I.”

Articolul 8 are, în forma adoptată de camera decizională, următorul conţinut:

„Art. 8. – (1) Judecătorul de supraveghere a privării de libertate, în condiţiile prezentei legi, va dispune stabilirea unei măsuri alternative de libertate pentru persoanele care au executat, fără a fi sancţionate, jumătate din fracţia minimă efectivă de executat în sistemul penitenciar.

(2) Hotărârea privind stabilirea măsurii alternative de executare a pedepsei sau amânarea aplicării acesteia se comunică deţinutului în termen de 3 zile de la pronunţare. În situaţia în care a fost amânată aplicarea unei măsuri alternative de executare a pedepsei, deţinutul poate contesta hotărârea, în 3 zile de la comunicare, la judecătoria din raza locului de deţinere. Hotărârea pronunţată de judecătorie este definitivă.

(3) În situaţia în care, în urma analizei, judecătorul de supraveghere amână luarea unei măsuri alternative, termenul maxim de amânare nu poate fi mai mare de 6 luni. După această perioadă, din oficiu sau la solicitarea persoanei private de libertate, judecătorul va dispune asupra stabilirii unei măsuri alternative de executare a pedepsei. Prevederile alin. (2) se aplică în mod corespunzător.

(4) Pe durata executării pedepsei persoana privată de libertate poate beneficia de oricare dintre măsurile de executare alternative a pedepsei, în funcţie de comportamentul acesteia şi de natura infracţiunii săvărşite. Judecătorul de supraveghere poate dispune prin hotărâre la cererea persoanei private de libertate sau din oficiu înlocuirea unei măsuri alternative de executare a pedepsei privative de libertate cu o altă măsură alternativă de executarea a pedepsei privative de libertate prevăzută în prezenta lege. Prevederile alin. (2) se aplică în mod corespunzător.

(5) Aplicarea oricăreia dintre măsurile alternative a pedepsei nu influenţează calculul fracţiei minime obligatorii prevăzută de art.100 din Codul de procedură penală pentru declanşarea procedurii de liberare condiţionată aşa cum este ea reglementată de Codul de procedură penală cu luarea în calcul a drepturilor persoanei private de libertate prevăzute de Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, cu modificările şi completările ulterioare.”

Observăm că, în forma adoptată de camera decizională, articolul 8 în integralitatea sa conţine norme juridice noi cu caracter complex, norme de procedură penală, care nu au fost dezbătute de prima cameră sesizată, Senatul României.

În concluzie, analiza comparativă relevă îndeplinirea „elementelor imuabile care caracterizează principiul bicameralismului, în funcţie de care se poate decide respectarea sa”. În mod evident sunt întrunite cumulativ aceste elemente şi, pe cale de consecinţă, este încălcat principiul bicameralismului, respectiv dispoziţiile art. 61 alin.(2) şi ale art.75 din Constituţia României.

Vă rugăm să constataţi că Legea privind măsurile alternative de executare a pedepselor privative de libertate este neconstituţională în ansamblul său.

II. Motive intrinseci de neconstituţionalitate

II.1. Încălcarea dispoziţiilor constituţionale referitoare la iniţiativa legislativă aparţinând deputaţilor şi senatorilor, prevăzută de art.74 alin.(4) din Constituţia României

Prin expunerea de motive a Legii privind măsurile alternative de executare a pedepselor privative de libertate autorii iniţiativei legislative precizează că au demarat această propunere legislativă justificând necesitatea aplicării măsurilor alternative ca soluţie a legiuitorului de a oferi „judecătorului posibilitatea de a înlocui o pedeapsă în regim privativ de libertate cu măsuri alternative credibile care realizează mai bine scopul reeducării, al reinserţiei sociale, dar şi al prevenirii recidivei”. Măsurile propuse de autorii iniţiativei legislative sunt în completarea reglementărilor prevăzute de „Noul Cod Penal adoptat în anul 2012, intrat în vigoare în 2014, care a pus piatra de temelie pentru aplicarea primelor măsuri neprivative de libertate: amânarea aplicării pedepsei; suspendarea executării pedepsei sub supraveghere; măsurile educative neprivative de libertate.”

Per a contrario, dacă voinţa politică a autorilor iniţiativei legislative era de a institui măsuri alternative la liberarea condiţionată, după cum am arătat mai sus, aceştia ar fi precizat în mod expres această opţiune în expunerea de motive. În fapt suntem în situaţia unui abuz de putere, neconstituţional, al Parlamentului României, care, în contra scopului originar al iniţiativei parlamentare, procedează la deturnarea acesteia prin modificări care „se îndepărtează în mod radical şi fără nicio justificare obiectivă de la scopul şi filosofia iniţiale ale legii […]” (decizia CCR nr.62/2018).

În această situaţie, dreptul la iniţiativă legislativă al autorilor propunerii legislative este încălcat, deoarece voinţa acestora concretizată în conţinutul expunerii de motive şi al legii, în forma sa originară, nu corespunde conţinutului legii adoptate la finalul procedurii parlamentare.

Vă solicităm să constataţi că dispoziţiile art.3 şi ale art.8 din Legea privind măsurile alternative de executare a pedepselor privative de libertate sunt neconstituţionale deoarece încalcă dispoziţiile art.74 alin.(4) din Constituţie, intrând în contradicţie cu scopul originar al iniţiativei legislative.

II.2. Încălcarea dispoziţiilor constituţionale referitoare la principiul securităţii juridice dedus din prevederile art.1 alin.(4) şi (5) din Constituţia României

Instituţia liberării condiţionate consacrată de secţiunea 6 a părţii I, titlul III, capitolul V din Codul Penal reprezintă o instituţie de drept penal prin care se înlătură executarea restului de pedeapsă în regim de detenţie şi se oferă persoanei condamnate posibilitatea de a se reeduca în stare de libertate, sub supraveghere. Condiţia esenţială a instituţiei liberării condiţionate este reluarea stării de libertate de către persoana condamnată care beneficiază de această instituţie de drept penal. Instituirea unor măsuri alternative la liberarea condiţionată prin legea supusă controlului de constituţionalitate creează imprevizibilitate în privinţa modului în care instituţia liberării condiţionate va fi aplicată de judecătorul de supraveghere a executării pedepsei. Legea criticată generează un conflict de legi între aceasta, pe de o parte, şi Codul Penal, pe de altă parte. Contradicţia legislativă creată afectează principiul securităţii juridice deoarece destinatarii finali ai normei nu pot deduce care este norma aplicabilă situaţiei lor juridice.

De asemenea, se naşte o contradicţie legislativă între actul normativ criticat şi Legea nr.254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal. Organul de aplicare al legii, Ministerul Justiţiei, prin Administraţia Naţională a Penitenciarelor nu poate stabili cu precizie regimul în care persoana condamnată poate fi încadrată pentru executarea pedepsei în cazul regimului de executare semideschis sau închis deoarece legea criticată se aplică tuturor persoanelor condamnate la pedepse privative de libertate de până la 5 ani închisoare, cu excepţia celor prevăzute la art.3 alin.(2) şi alin.(3).

În acelaşi context, opinăm că, prin dispoziţiile art.8 alin.(1) şi alin.(3), legiuitorul induce judecătorului de supraveghere obligaţia de a institui o măsură alternativă de executare a pedepsei, după „efectuarea unei fracţii de 1/5 din pedeapsă în regim de detenţie”, ceea ce generează impredictibilitate cu privire la conduita pe care trebuie să o urmeze judecătorul prin raportare la lege, cât şi încălcarea principiului independenţei judecătorului în pronunţarea hotărârii judecătoreşti.

Pe cale de consecinţă, vă rugăm să constataţi că dispoziţiile art.3 alin.(1) şi ale art.8 alin.(1) şi alin.(3) sunt neconstituţionale deoarece încalcă dispoziţiile art.1 alin.(4) şi alin.(5) din Constituţia României.

În drept, ne motivăm sesizarea pe dispoziţiile art. 133 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.