Joe Biden şi puzzle-ul acordului nuclear – între fereastra de oportunitate şi vechea opoziţie
0
Orice discuţie cu privire la o strategie a administraţiei Biden privind Iranul trebuie să înceapă cu o analiză a modului în care administraţiile americane anterioare au abordat provocarea reprezentată de Iran.
Încă de la începutul Republicii Islamice în urmă cu patruzeci şi unu de ani, relaţiile SUA-Iran au fost pline de neîncredere, animozitate, ameninţări şi ostilităţi active ocazionale, dar intercalate cu perioade de negociere şi chiar cooperare tacită în circumstanţe selectate. Cu toate acestea, niciuna dintre cele şapte administraţii americane de la Revoluţia Islamică din 1979 încoace nu a reuşit să coaguleze o strategie eficientă prin care să neutralizeze gama largă de provocări pe care Iranul le ridică în continuare intereselor şi aliaţilor SUA din Orientul Mijlociu.
În consecinţă, chiar şi după mai bine de patruzeci de ani, întrebarea principală privind strategia americană rămâne nerezolvată: ar trebui SUA să urmeze politici destinate să forţeze Iranul să se prăbuşească sau să capituleze, sau să angajeze Iranul şi să încerce să găsească un punct comun cu privire la problemele restante?
Uneori, chiar şi cei care au susţinut angajamentul au avut îndoieli privind paşii care trebuiau urmaţi: 1) un acord cuprinzător care să soluţioneze toate problemele restante; sau 2) să se concentreze mai întâi pe un set restrâns de probleme şi apoi să extindă treptat agenda bilaterală pentru a include problemele mai dificile. Administraţia Trump a urmărit o strategie axată pe sancţiuni pe care a numit-o presiune maximă, care a reuşit să slăbească economia iraniană, dar nu a reuşit să forţeze Iranul să accepte gama largă de cereri americane, inclusiv renegocierea acordului nuclear. Administraţia Obama a urmărit o teză alternativă – negocierea cu succes a restricţiilor asupra programului nuclear al Iranului prin planul multilateral comun de acţiune (JCPOA) din 2015, dar nu a reuşit să producă o moderare a comportamentului iranian în regiune, nici să relaxeze relaţiile SUA-Iran. Administraţia Biden şi-a exprimat intenţia de a reveni la abordarea Obama, deşi rămân întrebări dacă acest lucru este posibil în lumina deteriorării procesului de negociere şi a încălcărilor acordului care au avut loc în timpul administraţiei Trump.
Administraţia Trump şi-a justificat acţiunile afirmând că ridicarea sancţiunilor impuse prin acordul nuclear din 2015 a împiedicat SUA să aplice pârghiile economice necesare pentru a obliga Iranul să îşi tempereze intenţiile hegemonice regionale, să limiteze dezvoltarea rachetelor balistice şi să accepte limitări ale activităţii nucleare chiar mai stricte. Potrivit strategiei fostei administraţii americane, ieşirea unilaterală a SUA din acordul nuclear ar fi privat Iranul de venituri prin care finanţa, înarma şi instruia o reţea largă de aliaţi regionali şi grupuri proxy, inclusiv Hezbollah-ul libanez, miliţiile şiite irakiene, rebelii hutiţi din Yemen, Hamas, grupările militante din Bahrain şi facţiuni ale talibanilor din Afganistan.
Teza din spatele strategiei presiunii maxime – aceea că presiunea economică poate produce schimbări pozitive în politica externă a Iranului – a fost infirmată de o gamă largă de experţi care au examinat mai multe faţete ale strategiei iraniene. Nu s-a observat nici o schimbare în politicile pe care liderii de la Teheran le consideră esenţiale pentru asigurarea securităţii naţionale şi a obiectivelor politicii externe ale Iranului, indiferent cât de multă presiune economică a fost exercitată. Acest aspect a fost remarcat şi în timpul administraţiei Obama care a folosit încă din 2010 sancţiuni pentru a atrage Iranul pe masa negocierilor nucleare. În 2013, în ciuda impunerii de sancţiuni care au redus exporturile de petrol ale Iranului la mai puţin de jumătate din valoarea iniţială a sancţiunilor, Iranul a putut să intervină în războiul civil din Siria pentru a ajuta regimul lui Bashar al-Assad să rămână la putere. Mai mult, Iranul a reuşit să trimită 2.500 de consilieri ai Forţei Quds a Gărzilor Revoluţionare Islamice Iraniene (IRGC-QF) pentru a întări apărarea regimului Assad şi pentru a facilita intrarea a aproximativ 7.000 de luptători libanezi Hezbollah în Siria pentru a-l sprijini pe preşedintele sirian. Nici sancţiunile administraţiei Obama, nici cele ale administraţiei Trump nu au împiedicat Iranul să îi ofere lui Assad aproximativ 4,5 miliarde de dolari în credite şi o finanţare de 10 miliarde în 2012, conform raportului „Outlaw Regime” din 2020 privind Iranul.
În plus, în 2014, într-un moment în care administraţia Obama şi sancţiunile globale presau încă economia Iranului, acesta a fost capabil să îşi facă simţită prezenţa şi în Irak. În cursul acelei intervenţii Iranul a cooperat tacit cu forţele americane din Irak pentru a ajuta guvernul de la Bagdad atunci când acesta a fost copleşit de atacurile grupării teroriste Statul Islamic (Daesh/ISIS). Iranul a trimis consilieri ai IRGC-QF să organizeze şi să înarmeze o varietate de miliţii şiite susţinute de Iran şi să recruteze luptători şiiţi pentru a lupta alături de armata irakiană. În paralel, SUA au trimis forţe pentru a ajuta la reorganizarea armatei irakiene şi, în parteneriat cu aliaţii europeni şi regionali, au efectuat atacuri aeriene împotriva ISIS.
Facţiuni armate sprijinite de Iran. Sursă: The Soufan Center.
Nu există nici o îndoială că sancţiunile din epoca Obama au contribuit la decizia Iranului de a accepta limitările nucleare impuse prin JCPOA. Cu toate acestea, se poate susţine că dezvoltarea unei arme nucleare nu a fost niciodată esenţială pentru ideologia de apărare şi politica externă a Iranului. Dacă achiziţionarea unei arme nucleare ar fi fost un obiectiv esenţial, Iranul ar fi depus probabil mult mai mult efort şi resurse în atingerea acestui obiectiv înainte ca sancţiunile internaţionale să fi fost înăsprite în mod semnificativ în 2010. Prin acceptarea condiţiilor impuse prin JCPOA, Iranul a fost aparent dispus să negocieze şi să pună capăt imediat oricărui efort de obţinere a capabilităţii nucleare în schimbul ameliorării sancţiunilor. Prin JCPOA Iranul şi-a atins obiectivul de a menţine un program continuu de îmbogăţire a uraniului şi a obţinut un angajament multilateral de a pune capăt interdicţiei ONU, impusă în perioada 2007-2010, asupra transferurilor de arme către şi din Iran, până la 18 octombrie 2020.
Comparaţie a programului nuclear iranian în limitele impuse prin JCPOA (20 noiembrie 2020). Sursă: IAEA Board of Governors.
În timp ce campania de presiune maximă avea ca obiectiv principal constrângerea capacităţii Iranului de a-şi extinde programul nuclear, o consecinţă posibil neintenţionată a strategiei a fost decizia Teheranului de a răspunde prin încălcarea prevederilor acordului nuclear. Iranul a început un model gradual de escaladare a încălcărilor, la aproximativ un an după retragerea SUA din JCPOA, după o perioadă în care puterile europene nu au putut să dezvolte programe şi politici pentru a continua să ofere Iranului beneficiile economice prevăzute prin acord. Pentru a face acest lucru ar fi fost nevoie ca firmele europene să rişte să încalce sancţiunile americane – acţiuni care ar fi pus în pericol accesul lor pe marea piaţă americană. Nu este surprinzător faptul că puţine guverne şi firme europene au fost dispuse să ajute Iranul. La rândul lor, liderii iranieni au indicat în mod constant că încălcările nucleare ale Iranului erau „reversibile” dacă sancţiunile ar fi fost ameliorate. Aceste afirmaţii oferă dovezi pentru concluzia că liderii de la Teheran sunt pragmatici şi calculează cu atenţie implicaţiile fiecărei acţiuni. Astfel, se poate spune că liderii iranieni au anticipat că în cele din urmă o să apară condiţii mai favorabile pentru revenirea SUA la JCPOA şi că suprimarea definitivă a acordului ar afecta interesele iraniene pe termen lung. Cu toate acestea, încălcările au redus timpul necesar obţinerii capabilităţii nucleare iraniene, de la un an, în condiţiile impuse de JCPOA, la o estimare de trei luni – un interval aproape similar cu cel estimat înainte de punerea în aplicare a JCPOA, în 2015. În plus, decizia Iranului de a relua îmbogăţirea uraniului până la 20%, proces iniţiat în ianuarie 2021, ar putea reduce şi mai mult timpul necesar obţinerii capabilităţii nucleare.
Abordarea administraţiei Biden şi opţiunile de implementare ale acesteia
„Sunt pregătit să merg pe calea diplomaţiei dacă Iranul ia măsuri pentru a arăta că şi el este pregătit. Cu lumea din nou de partea Americii, una dintre priorităţile administraţiei Biden va fi de a stabili o politică corectă faţă de Iran”, a declarat candidatul Joe Biden la 13 septembrie 2020.
A trecut mai bine de o lună de când administraţia Biden şi-a început mandatul, iar sancţiunile din era Trump asupra Iranului sunt încă în vigoare, însă semnalele privind negocierile cu Iranul sunt în creştere. La mijlocul lunii februarie, ministrul de externe al Qatarului, şeicul Mohammed bin Abdulrahman Al Thani, se afla la Teheran, subliniind sprijinul său pentru JCPOA. Cancelarul german Angela Merkel şi preşedintele elveţian Guy Parmelin au vorbit cu preşedintele iranian Hassan Rouhani iar miniştrii de externe ai E3 (Franţa, Germania şi Marea Britanie) s-au consultat cu secretarul de stat al SUA, Antony Blinken, iar discuţiile au concluzionat că o revenire a SUA la acord poate fi iminentă. Totuşi, dezbaterea americană îi pune în opoziţie pe cei care susţin prelungirea sancţiunilor pentru a forţa Iranul să accepte noi termeni într-un nou acord, şi pe cei care consideră că solicitarea unor modificări semnificative ale JCPOA ar duce la negocieri prelungite, fără nici o finalitate pozitivă pentru nici una dintre părţile implicate. Se poate argumenta că este puţin probabil ca liderii iranieni să accepte concesii suplimentare din partea administraţiei Biden, concesii pe care nu le-au oferit nici măcar în faţa campaniei de presiune maximă a administraţiei Trump. Administraţia Biden pare să fi ajuns la concluzia că interesele de securitate naţională ale SUA sunt suficient garantate prin aderarea Iranului la cerinţele iniţiale ale JCPOA, fără a fi nevoie să solicite imediat noi limitări dincolo de cele stipulate în acord. Totuşi, dezbaterea internă din SUA cu privire la această problemă, care implică numeroase circumscripţii şi voci puternice, ar putea întârzia eforturile administraţiei Biden de a se reveni la acord.
Păstrând abordarea administraţiei Trump faţă de Iran, preşedintele Biden nu se poate aştepta la un rezultat diferit. Moderaţii şi reformiştii de la Teheran – care susţin angajamentele prevăzute în JCPOA – se află sub o presiune constantă a vocilor venite din partea ultra-conservatoare a spectrului politic iranian. Conservatorii din Majlis (parlamentul iranian) au emis deja un mandat care prevede atât limitarea accesului inspectorilor AIEA, programat pentru 23 februarie, cât şi extinderea proliferării la date ulterioare, dacă sancţiunile nu vor fi ridicate. Iar alegerile prezidenţiale iraniene din iunie ar putea pune capăt ferestrei de oportunitate pentru întoarcerea la acord, blocând astfel orice iniţiativă a administraţiei Biden. Adoptarea proiectului de lege parlamentar care reduce respectarea de către Iran a prevederilor din JCPOA a fost una dintre consecinţele asasinării principalului om de ştiinţă nuclear din Iran, Mohsen Fakhrizadeh. Preşedintele Hassan Rouhani şi ministrul de externe Javad Zarif s-au opus adoptării acestui proiect de lege şi au încercat să-l întârzie, dar argumentele lor au fost respinse.
Noua administraţie Biden a plasat dosarul iranian în topul „priorităţilor” de politica externă din cauza a doi factori. În primul rând, este imperativ ca Iranul să fie ţinut departe de dobândirea capabilităţii nucleare iar Washingtonul lasă de înţeles că nu va lăsa ca acest lucru să se întâmple chiar dacă aceasta înseamnă recurgerea la acţiuni militare. În al doilea rând, intensitatea mediatizării în SUA şi a comentariilor politice privind programul nuclear iranian impune ca acesta să fie tratat cu celeritate. Timpul este, de asemenea, un factor de constrângere, deoarece creşte îngrijorarea că Iranul ar putea depăşi o linie roşie în timp ce Washingtonul încă se hotărăşte cum să abordeze dosarul iranian. Secretarul de stat Antony Blinken a spus, „dacă Iranul va continua să ridice unele dintre aceste restricţii impuse de [JCPOA], s-ar putea ajunge la o chestiune de câteva săptămâni” până la obţinerea capabilităţii nucleare. Blinken a subliniat că „materialul fisionabil este un lucru. A avea o armă pe care să o detoneze şi să o folosească este alta.” Aceasta este o distincţie validă, dar într-o lume în care percepţia ameninţărilor este adesea confundată cu realitatea, este puţin probabil să facă diferenţa.
Mai mult, partenerii-cheie ai Washingtonului din Orientul Mijlociu se opun oricărei apropieri dintre SUA şi Iran şi nu doar din cauza îngrijorării lor cu privire la problemele nucleare. Arabia Saudită şi Emiratele Arabe Unite vor să împiedice orice competiţie serioasă pentru influenţă în Golful Persic. Mai important, Israelul doreşte nu doar să-şi asigure propria securitate, inclusiv restricţionarea programului de rachete nucleare şi balistice ale Iranului, ci şi să pună capăt sprijinului acordat de Teheran grupurilor Hezbollah în Liban şi Hamas în Gaza, şi să îşi păstreze „avantajul militar calitativ” din regiune. De asemenea, dincolo de asigurarea securităţii, Israelul îşi doreşte şi obţinerea avantajului geopolitic – acela de a nu avea un competitor serios în regiunea Orientului Mijlociu.
Săbiile ascuţite ale vechii opoziţii
Reluarea negocierilor dintre Washington şi Teheran întâmpină şi opoziţia domestică americană. Acum, cu o nouă administraţie care se pregăteşte să readucă SUA în JCPOA, opoziţia internă îşi ascute din nou săbiile. Pentru mulţi dintre oponenţii vocali ai acordului (şi a unor posibile viitoare negocieri), obiectivul principal este schimbarea regimului la Teheran. Ceea ce este mult diferit de a căuta un „acord mai bun”. Pentru alţi opozanţi la fel de vocali şi, în special pentru cei mai apropiaţi de prim ministrul israelian Benjamin Netanyahu, obiectivul principal ar putea fi nu atât schimbarea regimului, ci mai degrabă perpetuarea Iranului ca a unei bête noire dispreţuită, sancţionată şi izolată care poate fi acuzată de fiecare dezastru regional. Menţinerea Iranului în acest rol serveşte guvernului lui Netanyahu prin slăbirea unui rival regional, blocarea acestuia de la orice apropiere de SUA şi chiar Europa, şi devierea atenţiei internaţionale de la activităţile proprii.
Consideraţii similare se pot aplica celor din Fundaţia anti-JCPOA pentru apărarea democraţiilor (FDD). Cea mai recentă abordare a subiectului de către FDD reia discursul de acum şapte ani, fără a menţiona, însă, că prin JCPOA s-a extins semnificativ intervalul de timp în care Iranul ar putea dobândi capabilitatea nucleară. Într-adevăr, nu se poate aştepta ca fiecare eseu despre JCPOA să acopere toate faţetele subiectului, iar FDD se concentrează în lucrarea lor recentă asupra dispoziţiilor a ceea ce numim „sunset clause”, care ataşează date de expirare la unele dintre dispoziţiile acordului. Acest subiect a fost, de asemenea, un punct central al opoziţiei în urmă cu câţiva ani, iar abordarea actuală a subiectului prezintă acum aceleaşi deficienţe din retorica opoziţiei din 2015. Autorii FDD nu menţionează dispoziţiile importante ale JCPOA care nu expiră niciodată. Interdicţia de bază privind dezvoltarea sau deţinerea armelor nucleare – o interdicţie care întăreşte obligaţiile Iranului în temeiul Tratatului de Neproliferare Nucleară – este permanentă.
Tranzacţie faustiană sau Realpolitik?
Pentru noul preşedinte american livrarea unor succese politice externe este un aspect indispensabil pentru a putea livra un raport favorabil al primelor 100 de zile. Însă acest lucru este extrem de dificil în condiţiile date ale spectrului politicii interne americane, pentru care reconcilierea societală pare a fi cel mai important obiectiv. Dosarul iranian poate reprezenta oportunitatea administraţiei SUA atât de a reveni la multilateralism cât şi de a demonstra că America îşi respectă angajamentele internaţionale, chiar şi în cele mai dificile momente ale ei. Revenirea – sau renegocierea – la JCPOA poate combina atât pragmatismul unei tranzacţii pentru beneficiul internaţional, cât şi pe cel al unei abordări de tip realpolitik, unde diplomaţia se bazează în primul rând pe circumstanţe şi factori, mai degrabă decât pe noţiuni ideologice explicite sau premise morale şi etice.
Desigur, orice abordare a noii administraţii americane privind acordul nuclear va fi cântărită în lumina acţiunilor Iranului, inclusiv întoarcerea la status quo-ul din momentul adoptării JCPOA, limitarea programului nuclear şi moderarea sprijinului pentru grupurile proxy regionale, care continuă să alimenteze instabilitatea şi nesiguranţa în tot Orientul Mijlociu. Având în vedere toate interesele conflictuale şi lipsa oricărei interacţiuni serioase între puterile aflate în conflict în regiune, de-a lungul liniilor politice, strategice, sectare şi religioase, obiectivele pe termen lung ale Washingtonului par încă destul de îndepărtate. Acest lucru ridică următoarele întrebări: cât timp, energie şi capital politic intern va dedica preşedintele Biden dosarului iranian, dincolo de încercarea de a-i determina pe iranieni să oprească procesul de îmbogăţire nucleară? În orice caz, fără reducerea majoră a sancţiunilor SUA, inversarea acestui proces nu se va întâmpla. Biden se confruntă cu o puternică ostilitate politică internă faţă de orice ar putea fi descris ca o concesie către Iran, chiar dacă serveşte intereselor de securitate naţională ale SUA, aşa cum a făcut-o în mod clar JCPOA. Criticii săi interni, precum şi rivalii regionali ai Iranului, cer, de asemenea, ca problemele non-nucleare să facă parte din orice acord cu Iranul, însă este puţin probabil ca Teheranul să fie dispus la astfel de concesii.
Vestea bună pentru cei care pledează în favoarea JCPOA este că Biden l-a numit pe Rob Malley, foarte apreciat de marea majoritate a specialiştilor în Orientul Mijlociu din Washington, ca trimis special pentru Iran. Dar, presupunând că negocierile cu Iranul vor servi interesele americane, deşi nu neapărat şi pe cele ale partenerilor regionali, Malley trebuie să poată conta pe disponibilitatea preşedintelui Biden de a face faţă unor critici interne vocale. În caz contrar, impasul poate continua. Dacă anumite acţiuni ale celor două părţi – susţinute de celelalte mari puteri semnatare ale JCPOA, Franţa, Germania, Marea Britanie, China şi Rusia – se vor putea realiza, atunci ar fi suficient timp şi spaţiu pentru a se negocia un calendar pentru o serie de paşi sincronizaţi suplimentari, eşalonaţi, care să readucă Iranul, dar şi SUA, pe deplin în conformitate cu obligaţiile acordului – eliminarea tuturor sancţiunilor cu încălcarea acordului de către SUA şi revenirea completă la restricţiile nucleare ale acordului şi obligaţiilor de monitorizare ale Iranului. Cel mai bine ar fi să se întâmple acest lucru înainte de alegerile din Iran din iunie, dar dacă nu, ar trebui să se facă până în august, când un nou preşedinte iranian îşi va prelua atribuţiile.
Rapoartele recente ale AIEA ar trebui să servească drept apel de trezire. În timp ce atenţia lumii a fost concentrată în altă parte, ceasul nuclear iranian a început să ticăie din nou. Încet, în mod deliberat, se dezvoltă o nouă criză. Dacă administraţia Biden continuă să tergiverseze dosarul iranian, sperând, poate, că presiunea economică maximă (Planul A) impusă de administraţia precedentă va funcţiona, cel puţin pe termen mediu, noua administraţia trebuie să dezvolte urgent un răspuns la întrebarea: Ce se întâmplă dacă Planul A nu funcţionează?
***
Analiză de Ioana-Nelia Bercean, membră în Consiliul de Experţi LARICS.
Se încarcă comentariile...
