Regulile fiscale în UE şi în România

Pandemia a fost al doilea mare şoc pentru economiile europene după criza financiară izbucnită în 2008; a urmat în 2021 şocul preţurilor la energie, care a dus inflaţia anuală (IPC) la niveluri inimaginabile cu puţin timp în urmă – peste 7% în SUA, medie de peste 5% în zona euro, peste 6% în Germania, 7-8% în Cehia, Polonia, România, Ungaria în decembrie 2021.

Pentru amortizarea şocului pandemic, care a indus şi închiderea parţială temporară a economiilor (lockdown), au fost suspendate regulile fiscale în UE până în 2021, cu prelungire în 2022. Din 2023 regulile fiscale ar trebui să fie din nou în funcţiune.

Înainte de şocul pandemic era o dezbatere intensă privind regândirea cadrului fiscal în UE în lumina lecţiilor crizei financiare; am abordat această discuţie în texte precedente (ex:  Regulile fiscale şi chestiunea românească, 2020). Reguli fiscale sunt absolut necesare, mai ales într-o uniune monetară ce nu are integrare fiscală. De aici şi apariţia unui eşafodaj complex întruchipat de Pactul de Stabilitate şi Creştere (SGP), Semestrul European, etc, care prevăd, între altele, limita de 60% din PIB pentru datoria publică, un deficit bugetar limită de 3% din PIB, un şold bugetar structural/ MTO (medium target objective), regula privind expansiunea cheltuielilor primare. Sistemul a devenit însă foarte complex şi s-a dovedit greu de operaţionalizat, mai ales după ce a izbit criza financiară.

Insatisfacţia faţă de funcţionarea regulilor fiscale are în vedere în special zona euro, ce revelează eterogenitate mare de condiţii (ex: Italia şi Grecia cu datorii publice foarte mari vs state cu datorii publice mici) şi absenţa instrumentelor de partajare a riscurilor (risk-sharing) într-o uniune monetară. Regulile nu au avut eficacitate astfel încât să se acumuleze spaţiu fiscal în faze de creştere economică (politicile au fost prociclice), limita de 3% la deficit bugetar a fost văzută mai degrabă ca ţintă, au fost subestimate externalităţi negative între economiile din zona euro (ex: când programe de austeritate au fost iniţiate în acelaşi timp generând cercuri vicioase –poate cea mai flagrantă eroare de coordonare de politici în zona euro), prevalent au fost reduse investiţii pentru a limita deficite, etc. Şi s-a văzut că în momente de mare stress, Banca Centrală Europeană se transformă în “cumpărător de ultimă instanţă” de obligaţiuni suverane (dincolo de ceea ce înseamnă operaţiunile Mecanismului European de Stabilitate(ESM), care a gestionat programele de salvare pentru  Irlanda, Grecia, Portugalia, Spania în criza financiară.  Şi România, alături de ţări din afara zonei euro, a beneficiat de de asistenţă financiară.

Discuţia privind adaptarea regulilor fiscale la noile circurmstante este în toi şi interesează, evident, şi România, chiar dacă nu face parte încă din zona euro.

Nevoia de reguli (fiscale)

Este un război pierdut să conteşti nevoia de reguli fiscale, aşa cum şi politica monetară implica reguli –fie că avem în minte agregate monetare sau “regula lui Taylor” (care leagă rata de politică monetară de output gap (deviaţia între PIB-ul actual şi cel potenţial) şi inflaţie). Regulile fiscale derivă şi din ceea ce dictează bunul simţ economic, care este exprimat de propoziţii ca:

• Nu poţi practica deficite bugetare mari la nesfârşit fără a-ţi bloca accesul la finanţare;
• Un nivel al datoriei publice foarte înalt creează în sine o vulnerabilitate, ce poate ameninţa bugetul public chiar dacă deficitul bugetar este mic (de pildă, un surplus primar care este inferior serviciului datoriei publice). Această vulnerabilitate este cu atât mai clară cu cât mai nefavorabile devin condiţiile financiare externe, când costul finanţării creşte mult.
• Economiile emergente, ce nu emit monedă de rezervă prin definiţie, trebuie să fie mai grijulii cu balanţele interne şi externe.
• Când deficite bugetare mari sunt cauza principală a unor deficite externe (de cont curent) mari, ajustarea fiscală/bugetară este inevitabilă pentru echilibrarea balanţei externe, pentru evitarea unei crize de balanţă de plăţi.

În UE, cu atenţie principală pe zona euro, reguli fiscale sunt cu atât mai mult cerute în mod normativ de situaţia evocată mai sus: integrare fiscală cvasi-inexistenta. În plus, se aminteşte tot mai frecvent în anii de după izbucnirea crizei financiare necesitatea unei conduite a politicii fiscale (policy stance) la nivelul zonei euro. Aici găsim  un balans greu de ţinut între cerinţă de coordonare mai bună a politicilor economice (alias bugetare) şi găsirea de instrumente de partajare a riscurilor–gen emiterea de active comune (safe assets) şi reducerea de riscuri. Oricum, revederea regulilor fiscale este cerută şi de accentuarea eterogenităţii de condiţii în UE, în zona euro, sub impactul suitei de şocuri mari.

Evoluţii contextuale şi aspecte conceptuale

Discuţia privind regulile fiscale se cuvine să aibă în vedere evoluţii în mediul economic în ultimele decenii. Este vorba, astfel,  de constatarea că “rata naturală a dobânzii” (care ar asigura deplina utilizare a resurselor în economie) ar fi scăzut mult: de la 4-4,5%  acum câteva decenii la 1-1,5% în deceniul trecut ((L. Rachel şi Th Smith, Larry Summers, Andrew Haldane, etc. Iar pe fondul unei inflaţii foarte joase până nu demult, susţinute şi de globalizare plus dispariţia fostului bloc comunist, politica monetară s-a lovit de un “zero lower bound”. Altfel spus, când inflaţia este foarte joasă, politica monetară nu poate practică rate de politică care să ţină cont de ceea ce reclamă o rată naturală aflată la un nivel mult diminuat –ea devine ineficientă. Aici găsim explicaţie pentru promovarea relaxării cantitative (QE). Acestea ar fi date care l-au făcut pe Olivier Blanchard (şi alţii după el) să argumenteze că politica fiscală poate fi mai activă când rate de dobândă sunt scăzute. Se invoca în analiza situaţia în care, dacă exista creştere a PIB-ului nominal (g) mai mare decât rata serviciului datoriei publice (r), este posibilă şi tolerarea de deficite primare ale bugetului public fără a face nesustenabila datoria publică.

Raţionamente a la Blanchard au venit ca o mănuşă celor care au subliniat impactul pandemiei asupra deficitelor şi datoriilor publice în UE, crescute mult –cum s-a întâmplat şi la criza financiară. De aici şi tentaţia de a gândi că 60% din PIB reper/ţintă/limită pentru datoria publică poate fi un prag extins. O altă inferenţă, că este necesară o flexibilizare  a regulilor fiscale care să ţină seama  de condiţii specific naţionale, de eterogenitatea notate mai sus.

Numai că perioadă lungă a inflaţiei scăzute a fost curmată în 2021 şi contextul de ansamblu nu mai este acelaşi. Intervin aici şi şocul economic, bugetar şi inflaţionist (prin preţuri mult crescute la energie) pe care îl reprezintă tranziţia verde, evoluţii de ordin demographic şi tegnologic.

Cum ar fi reguli fiscale adaptate?

Consiliul Fiscal European, o instituţie de analiză a politicilor bugetare în UE independentă şi care cooperează cu Comisia Europeană, numeroşi analişti, pledează de ani buni pentru o regândire a cadrului de reguli fiscale; în esenţă este vorba de:

• Crearea unei capacităţi fiscale comune permanente, care să permită Uniunii Monetare şi Economice să amortizeze şocuri adverse puternice. Această capacitate fiscală comună ar trebui să fie finanţată prin resurse bugetare proprii, prin emisuni de obligaţiuni comune. Asistenţa acordată unui stat membru al UE ar fi condiţionată de conformarea cu regulile fiscale.
• Simplificarea cadrului de reguli: a/existenţa unei ancore prin limita datoriei publice; b/ dinamica cheltuielilor bugetare (ca obiectiv operaţional) care să ţină cont de o traiectorie credibilă/fezabilă de corecţie a datoriei publice şi de condiţii specifice naţionale; c/ existenţa clauzei generale de derogare (escape clause), care să fie activată în urma unei analize independente credibile.
• Protejarea cheltuieilor care susţin creşterea economică; este vorba de investiţii, deşi definirea investititiilor este o arie vagă şi nu necontroversata (ex: cheltuielile pentru educaţie sunt investiţii?)

NGEU (Panul european de redresare şi rezilienţă) creează, fie şi temporar, o capacitate fiscală la nivelul UE (se are în vedere probabil şi ca, finalmente, toate statele din UE vor face parte din zona euro). Există o dezbatere aprinsă privind “temporaritatea” acestei capacităţi fiscale, fiindcă ea implică transferuri de resurse şi de bonitate de la ţările mai puternice economic către ţările cu economii mai fragile. Ţările “fiscal virtuoase” (în general ţările nordice) nu văd cu ochi buni o permanentizare, în timp ce ţările cu datorii mai mari pledează pentru capacitate fiscală nu temporară. Sunt şi propuneri de creare a unei Agenţii Fiscale Europene (o trezorerie europeană, European Debt Agency), care să emită obligaţiuni comune şi care să preia din operaţiunile de acum ale BCE şi să creeze o piaţă de obligaţiuni comune.

Dezbaterile vor continua întrucât interesele statelor din UE nu sunt simplu de conciliat, după cum reiese şi din declaraţii ale comisarului Paolo Gentiloni, ale altor oficiali . Cert este că din 2022 vor avea loc reduceri de deficite bugetare, care vor fi mai vizibile în anii următori.

Cum stă România?

Pentru România, lucrurile sunt destul de clare în sensul că în 2020, înainte de izbucnirea pandemiei, eram singura ţară din UE sub incidenţa procedurii de deficit excesiv (EDP). Cu un deficit bugetar structural de peste 5% din PIB în 2019, cel mai mare din UE (aşa cum era şi deficitul primar al bugetului public, peste 3% din PIB), calea de urmat nu putea fi decât o corecţie fiscală de realizat în câţiva ani. Pandemia a întrerupt acest proces, a accentuat deficitul bugetar structural la peste 7% din PIB în 2020. Miza enormă acum este de a reduce deficitul cash şi cel ESA (metodologie europeană) la în jur de 3% din PIB în 2024 admiţând că nu va interveni un şoc advers de mare amploare, care să oblige la o nouă gradualizare a ajustării fiscale/bugetare.

Datoria publică era la finele lui 2021 sub 50% din PIB, o cifră respectabilă în tabloul european (UE) –media în zona euro este cca 90% din PIB. Problema este însă deficitul bugetar la noi, care este cel mai înalt pe partea structurală între ţările din regiune, probabil în UE. Acest deficit face nesustenabila datoria publică. În plus, situaţia balanţei externe este şi ea complicată. Deficitele de cont curent au fost de cca 5% din PIB în 2019 şi 2020, probabil va fi consemnat un deficit către 7% din PIB în 2021. Cehia Ungaria, Polonia au balanţe externe mult mai confortabile, au chiar surplusuri. Tandemul nefavorabil deficit bugetar-deficit de cont curent explică de ce costul finanţării României pe piaţa locală şi pe cea externă este mai înalt –fata de Cehia, Polonia, Ungaria (ţările cu care ne comparăm îndeobşte).  

Pentru România, discuţiile care privesc o adaptare a regulilor fiscale în UE au relevanţă, dar nu schimbă datele chestiunii noastre fiscale în mod fundamental. Corecţia fiscal;a/bugetară este o obligatorie! Este necesar să subliniem din nou că ajustarea ficala şi capacitatea de a răspunde la şocuri adverse viitoare implică o creştere substanţială a veniturilor fiscal/bugetaree. Cum arată date ale CE (Eurostat), ale OCDE (vezi şi ultimul studiu privind România), ale FMI, etc, România are cele mai joase venituri fiscale (inclusiv contribuţii) din UE: cca 27% din PIB faţă de o medie în UE de 40% din PIB.

Creşterea veniturilor fiscale/bugetare, consolidarea bugetară (realizarea de deficite bugetare mici, sustenabile, echilibrarea balanţei externe, sunt necesare şi pentru intrarea în Mecanismul Cursurilor de Schimb (EMR2) şi apoi aderarea la zona euro.

Absorbţia de resurse europene (Planul naţional de redresare şi rezilienţă şi Cadrul Financiar Multianual) este vitală pentru restructurarea şi modernizarea economiei noastre (pentru tranziţia verde) şi, nu în cele din urmă, pentru atenuarea efectului contractionst al inevitabilel corecţii fiscale. Este ceea ce Consiliul Fiscal a subliniat în mod sistematic în documentele sale.

Inflaţie înaltă şi normalizare de politici monetare

       Inflaţia mult crescută în a doua parte a lui 2021 şi persistenţa ei, peste tot în lume, “cutremurul” provocat de preţurile la energie, modificări structurale în economii, dereglări în lanţurile de aprovizionare, un context geopolitic cu multe riscuri şi pericole, îngreunează copios misiunile guvernelor şi băncilor centrale. Chiar dacă politicile monetare vor rămâne acomodative judecate fiind prin prisma ratelor reale negative, ele nu au cum să nu se întărească. Iar acest proces a început, are loc în Europa, în România.

Condiţiile financiare pe plan internaţional vor fi mai puţin favorabile pentru ţările care au nevoie de finanţare masivă. De aceea, este obligatioriu că România să aibă un mers clar de consolidare fiscală/bugetară, fie şi gradual. Ea are avantajul că face parte din UE, că beneficiază de resurse europene considerabile în perioada 2022-2027, că PNRR a venit la momentul oportun.

Vremurile vor fi în continuare dificile şi este nevoie de fler şi curaj în gestionarea unor situaţii, trade-off-uri extrem de complicate, nu lipsite de dureri. Schimbarea de climă, evoluţii demografice,impactul tehnologiilor noi (ce pot amplifica şomaj structural) vor încorda bugetele publice. Cu atât mai mult este nevoie de conduită fiscală/bugetară chibzuită şi vizionara.