Un Acord politic – o substituire imposibilă pentru revizuirea Constituţiei

Democraţia se bazează pe confruntarea dintre Putere şi Opoziţie, în limita unor mecanisme definite constituţional. Cu ocazia alegerilor, confruntarea are loc între programe politice, reprezentate de partide politice. Partidul sau alianţa de partide politice care reuşeşte să formeze o majoritate în Parlament după alegeri are drept principal obiectiv punerea în aplicare a programului politic cu care a câştigat alegerile.

Astfel, un program politic devine program guvernamental, dacă un singur partid reuşeşte să câştige alegerile, ori formaţiunile politice care au asigurată o majoritate parlamentară negociază un program de guvernare, pe baza programelor politice cu care au câştigat în alegeri. Parlamentul votează ulterior lista Guvernului şi un program de guvernare. Acest program devine obligatoriu pentru membrii Guvernului, iar sancţiunea nerespectării sale poate fi pierderea alegerilor de către partidul/formaţiunea politică ce nu şi-a respectat obligaţiile. Astfel, programul de guvernare este un contract între Guvern şi Parlament. Guvernul are obligaţia de a-l respecta pe durata funcţionării sale, iar Parlamentul trebuie să nu iniţieze o moţiune de cenzură decât dacă anumite aspecte ale programului de guvernare sunt încălcate.

Aceasta ar fi dimensiunea teoretică a funcţionării unei democraţii constituţionale. Cât de mult au fost respectate toate acestea în România sub imperiul actualei Constituţii care este bazată în mare parte pe această justificare teoretică?

Programele de guvernare nu au avut caracterul de contract. În mare parte, au fost negociate în grabă, de către majorităţi create imediat după alegeri. Unele partide au cedat la părţi importante din programul lor politic sau au redactat programe politice atât de difuze, încât nu au avut ce să negocieze cu alte partide, neavând de fapt de unde ceda.

Parlamentul nu a avut niciodată o dezbatere adevărată asupra unui program de guvernare, concentrându-şi activitatea pe validarea listei membrilor Guvernului.

În Germania, pentru a forma o coaliţie de guvernare cu socialiştii, creştin - democraţii doamnei Merkel au trebuit să renunţe la solicitarea privind instituirea unui salariu minim. În România, o asemenea negociere nici nu ar putea avea loc, deoarece toate partidele vor ca cetăţenii să o ducă bine şi ar renunţa cu plăcere la obiectivul de a nu institui un salariu minim. În general, programele de guvernare nu s-au discutat cu ocazia investirii vreunui Guvern, ci după ce respectivul Guvern a fost investit în funcţie : Guvernul pretinde de obicei că a respectat programul, iar Opoziţia aduce argumente contrare. Fiind un element considerat a fi banal, lipsit de importanţă, nici nu s-a pus problema că un program de guvernare ar putea să fie împotriva Constituţiei. Un program de guvernare ar trebui să fixeze cadrul general al politicilor publice, în limitele Constituţiei. Aceste limite sunt suficient de generoase pentru a permite alcătuirea unui număr destul de însemnat de programe de guvernare care să se încadreze în limitele respective.

Cu toate acestea, constatările de mai sus, bazate pe simţul comun, au fost infirmate de practică. Cine ar fi crezut că este posibil să existe un act având natura unui program de guvernare care să fie împotriva Constituţiei, fiind enunţat drept obiectiv revizuirea Constituţiei în privinţa aspectelor ce se doresc a fi încălcate? Odată cu anunţarea unei noi structuri politice şi a unei noi compoziţii a Guvernului, a existat aşteptarea legitimă ca noul Guvern să decidă continuarea programului pe baza căruia a fost investit precedentul Guvern sau ca vechiul Guvern să demisioneze. Raţional ar fi fost ca reprezentanţii partidelor aflaţi la guvernare (PSD, UNPR, PC) să ceară noului partener (UDMR) să respecte întocmai programul de guvernare USL, pentru a construi o alianţă până la expirarea acestui program (2016). Exista desigur şi varianta formării unui nou Guvern, cu o nouă compoziţie şi structură, cu un nou program de guvernare.

Pentru ca un nou program de guvernare să fie validat de Parlament nu există decât două variante: demisia Guvernului sau angajarea răspunderii. A avut câştig de cauză scenariul iraţional : un Acord politic între USD şi UDMR care conţine încălcări ale Constituţiei. Menţiunea din acest Acord potrivit căreia se respectă integral programul de guvernare USL este superfluă, din moment ce celelalte clauze contrazic această afirmaţie.

Este limpede că acest Acord completează programul de guvernare votat de Parlament în decembrie 2012, iar semnarea sa înseamnă modificarea acestui program. Prin urmare, dacă Acordul politic conţine prevederi neconstituţionale, este ca şi cum programul de guvernare ar fi contrar Constituţiei. Programul de guvernare nu este un document oarecare, ci are o valoare constituţională, fiind menţionat de mai multe ori în Constituţie : art. 102, alin. 1 (rolul Guvernului), art. 103, alin. 2 (votul de încredere al Parlamentului pentru programul şi lista Guvernului), art. 114, alin. 1 (angajarea răspunderii Guvernului). Curtea Constituţională se poate pronunţa asupra hotărârilor Parlamentului, cum este şi cea prin care a fost validată lista noului Guvern şi poate să se refere la conţinutul Acordului politic USD - UDMR, deoarece acesta are aceeaşi valoare cu programul de guvernare, act care intră în categoria celor mai importante acte cu valoare constituţională pe care Curtea Constituţională este chemată să le ia în considerare datorită rolului său de garant al supremaţiei Constituţiei (art. 142, alin. 1). Dacă se demonstrează că Acordul politic USD - UDMR conţine prevederi neconstituţionale, Hotărârea privind modificarea structurii şi componenţei Guvernului României a Plenului celor două Camere ale Parlamentului din data de 4 martie 2014 este automat neconstituţională.

Care este motivul pentru care Acordul politic USD - UDMR conţine prevederi contrare Constituţiei? Pentru a răspunde la această întrebare, este nevoie să urmărim dinamica politică în care au fost implicate PSD şi UDMR în ultima vreme, mai exact începând cu alegerile din decembrie 2012. PSD a chemat UDMR la guvernare chiar în ziua alegerilor, imediat după anunţarea rezultatelor. Motivul a fost construirea unei majorităţi necesare revizuirii Constituţiei. S-a opus atunci PNL. Ulterior, UDMR a participat în Comisia de revizuire şi a propus mai multe amendamente. Dacă privim cu atenţie Acordul politic USD - UDMR, se poate observa că majoritatea revendicărilor UDMR repetă amendamente acceptate în Comisia de revizuire. Multe din aceste amendamente au fost deja declarate ca fiind în afara limitelor revizuirii de către Curtea Constituţională. Astfel, Curtea Constituţională va avea o misiune mult uşurată atunci când va decide asupra neconstituţionalităţii Hotărârii Parlamentului, deoarece s-a mai pronunţat odată asupra unor prevederi din Acordul politic USD - UDMR. Este util a fi date câteva exemple :

-        Acordul politic schimbă sensul prevederii din programul de guvernare, în sensul că se doreşte reorganizarea administrativ-teritorială ţinându-se cont de tradiţiile, cultura şi istoria diferitelor zone ale ţării. În proiectul de revizuire a Constituţiei se dorea adăugarea unui nou articol (3¹): „Prin lege organică se pot recunoaşte zone tradiţionale ca subdiviziuni administrative ale regiunilor”. Curtea Constituţională a decis că această completare este neconstituţională.

-        Acordul politic prevede că autorităţile locale ar trebui să aibă posibilitatea să arboreze steaguri ale unităţilor administrativ - teritoriale pe care le reprezintă. În proiectul de revizuire a Constituţiei se dorea introducerea unui nou alineat, 4¹ cu următorul cuprins: „Minorităţile naţionale pot folosi în mod liber, în spaţiu public şi privat, propriile simboluri care reprezintă identitatea lor etnică, culturală, lingvistică şi religioasă”. Curtea Constituţională a decis că această completare a art. 12 este neconstituţională.

Există şi alte prevederi din Acordul politic USD - UDMR care sunt contrare Constituţiei:

-        se menţionează necesitatea reprezentării proporţionale a cetăţenilor de etnie maghiară în diferitele instituţii, structuri descentralizate şi instituţii la nivel judeţean şi local, precum şi a altor etnii altele decât cea maghiară în structurile administraţiei publice locale conduse de reprezentanţii UDMR. Textul este contrar prevederilor art.16, alin. 1 din Constituţie, în sensul că cetăţenii români indiferent de originea lor etnică sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice;

-        este prevăzută necesitatea soluţionării problemei înfiinţării liniei maghiare prin departamente separate la Universitatea de Medicină şi Farmacie din Târgu-Mureş. O asemenea prevedere încalcă în mod evident autonomia universitară, garantată de art. 32, alin. 6 din Constituţie.

Mai mult, Acordul politic prevede chiar că semnatarii se obligă „să promoveze în perioada 2014 - 2016, doar în baza acordului comun, iniţiative politice referitoare la modificarea Constituţiei”.

Astfel, USD recunoaşte că revendicările UDMR ţin în esenţă de modificarea Constituţiei.

Pe cale de consecinţă, satisfacerea acestor revendicări poate avea loc fie prin revizuirea Constituţiei, fie printr-un act neconstituţional prin raportare la prevederile actuale ale Constituţiei.

De ce a ales UDMR calea maximalistă, cea a revendicărilor care ţin de modificarea Constituţiei? Este o întrebare pe care partidele componente ale USD nu şi-au pus-o cu siguranţă, deoarece au considerat în mod greşit că UDMR are revendicări care ţin de politicile publice şi, odată ce acestea sunt satisfăcute, această formaţiune va intra la guvernare.

UDMR are revendicări maximale deoarece anul 2014 este deosebit de important pentru comunitatea maghiară din punct de vedere electoral: alegerile parlamentare din Ungaria din luna aprilie şi alegerile pentru Parlamentul European din luna mai. La cele dintâi, Fidesz, partenerul UDMR în PPE, va dori să mobilizeze electoratul transilvan, maghiarii cu dublă cetăţenie. Un discurs de genul „Votaţi Fidesz, UDMR, partenerul Fidesz, este la guvernare şi va satisface revendicările etniei maghiare, inclusiv prin schimbarea Constituţiei” poate fi extrem de productiv din punct de vedere electoral. La alegerile pentru Parlamentul European, discursul de succes poate fi „Votaţi Fidesz, votaţi UDMR, împreună cele două partide în Parlamentul European vor pune presiuni asupra Guvernului României pentru a modifica Constituţia în sensul lărgirii drepturilor etniei maghiare”.

Acordul politic a fost gândit de UDMR drept o primă etapă în vederea atingerii unui obiectiv clar: modificarea Constituţiei. Semnatarii săi nu au luat în serios faptul că acest Acord ar putea fi contestat cu succes la Curtea Constituţională. Lecţia acestui episod este că nu poate fi schimbată Constituţia decât prin procedura de revizuire prevăzută în textul ei, ori printr-o Adunare Constituantă (însă această discuţie este ceva mai complicată). Voinţa a patru partide politice nu poate ţine loc voinţei cetăţenilor, singurii care deţin autoritatea de a decide cum şi când se modifică Constituţia.