Politica externă românească, încotro?

În ultimii ani, politica externă românească pare a fi pe pilot automat. Reactivă mai degrabă decât proactivă, România contribuie la provocările regionale şi globale doar atunci când partenerii săi strategici, fie SUA sau UE, ajung să îi solicite implicarea.

Cu puţine excepţii, politica externă românească din ultimii ani este expresia lipsei de iniţiativă şi viziune din partea elitei de la Bucureşti. La nivel regional, cu excepţia proiectului politic legat de Republica Moldova, ţara noastră are puţine lucruri de arătat drept mari iniţiative (de succes sau altfel) în politica externă. Atât formatul Bucureşti 9 (B9) cât şi Iniţiativa celor Trei Mări, aceasta din urmă un proiect polonez, nu au produs încă rezultate notabile, cu excepţia summit-urilor anuale care se încheie, protocolar, cu încă o declaraţie de intenţii şi valori a şefilor de state din regiune. Rămâne de văzut dacă una dintre puţinele iniţiative tangibile ale Iniţiativei, înfiinţarea unui Fond de Investiţii la care România participă prin intermediul EximBank, va produce efectele scontate. În Marea Neagră, zona de interes principal pentru România, nici unul dintre proiectele româneşti nu par să fi avut succes pe termen lung. În afara dinamicilor regionale, Bucureştiul arată că are puţine preocupări legate de dinamici globale şi geostrategice care au potenţialul de a afecta ţara noastră, preferând să opereze după parametrii decişi la Bruxelles şi Washington.

Mai problematică decât această reactivitate politică la nivel internaţional este lipsa perceptibilă a unor strategii sau iniţiative legate de întregul repertoriu de tematici din regiune şi din lume, precum şi lipsa de imaginaţie. O politică externă eficace depinde de creativitate, de ambiţie, de resurse. În schimb, politica externă a României este dominată de un număr extrem de îngust de tematici şi preocupări: îmbunătăţirea profilului de ţară şi ameliorarea problemelor de securitate. Aspectele de apărare sunt atât de dominante în formularea politicii externe a României încât ajungi să te întrebi dacă mai avem o politică externă distinctă sau dacă aceasta a devenit doar un apendice al politicii de apărare. Orice document de politică externă, orice intervenţie a unui înalt reprezentant al diplomaţiei române în spaţiul public sau diplomatic este dominată de anxietatea securităţii la Marea Neagră. Iar vocabularul nu pare să se fi schimbat prea mult de-a lungul timpului, nici potenţialele opţiuni sau soluţii disponibile. Folosim acelaşi vocabular politic şi re-proclamăm aceleaşi soluţii strategice la infinit, fără a aduce nimic creativ şi inovativ. Inclusiv vocabularul prin care descriem rolul României în regiune nu pare să se fi schimbat. În 1998, Emil Constantinescu declara în faţa Congresului SUA că România este o „ancoră de securitate în Sud-Vestul Europei”, iar în 2020 Klaus Iohannis definea România în termeni aproape identici, drept „vector de securitate” la Marea Neagră. Ce înseamnă, în termeni concreţi, a fi „vector de securitate” este mai puţin clar.

În acest moment, România nu are o strategie coerentă nici măcar în ceea ce priveşte spaţiul din imediata proximitate a graniţelor ţării. În mod diferit faţă de Polonia sau Turcia, România nu are nici o strategie formală privitoare la Balcanii de Vest sau chiar şi în ceea ce priveşte spaţiul post-sovietic, cu excepţia Republicii Moldova. Nu ştim ce vrem sau cum vrem să ne atingem priorităţile în relaţia cu aceste state. Şi mai important de atât, nu avem nici prea multă expertiză cu privire la aceste ţări. Nu le înţelegem şi deseori interpretăm politica internă, preferinţele şi deciziile de politică externă ale acestora prin şabloane culturale naţionaliste, care ne deformează înţelegerea.

De ce este politica externă românească pe pilot automat?

Ce explică lipsa de iniţiativă şi imaginaţie a politicii externe de la Bucureşti? De ce politica externă românească nu pare să producă nimic altceva decât aceeaşi retorică, chiar dacă într-o bună măsură justificată, legată de situaţia de securitate în Marea Neagră?

Trei factori par să explice cel mai bine lipsa de iniţiativă şi imaginaţie a politicii externe româneşti. Primul factor este legat de voinţa şi ambiţia diverşilor decidenţi care au autoritate asupra formulării politicii externe româneşti. Al doilea factor este legat de lipsa expertizei reale din cadrul instituţiilor desemnate să formuleze noi idei, iniţiative şi concepte de politică externă. Iar în final, al treilea factor, probabil cel mai problematic, este legat de practica instituţionalizată de excludere a criticilor şi a viziunilor alternative venite din afara instituţiilor strategice. De blocare a oricărei dezbateri de substanţă care depăşeşte parametrii înguşti şi rigizi ai ortodoxiei instituţionale. Împreună, aceşti trei factori inhibează politica externă şi îngrădesc creativitatea şi inovaţia, aducând, pe termen mediu şi lung, prejudicii poziţiei strategice a ţării noastre în relaţiile internaţionale.

Voinţa şi ambiţia clasei politice

Nu poţi avea o politică externă ambiţioasă şi inovativă în absenţa unei voinţe politice care să susţină, să legitimeze, să conducă un astfel de proiect politic. Odată atinse cele două mari obiective strategice ale tranziţiei, aderarea la NATO şi UE, clasa politică de la Bucureşti pare să se fi mulţumit doar cu perpetuarea consensului de politică externă şi consolidarea apărării naţionale. În faţa reformelor instituţionale necesare, elita de la Bucureşti a preferat fie să amâne rezolvarea acestora, fie să intervină doar în punctele cele mai nevralgice. Marile planuri de reformă şi reflecţie, iniţiative şi proiecte au fost constant amânate sau ignorate de miniştri de externe care nu au vrut să se „lege la cap” cu proiecte prea ambiţioase, având în vedere că durata medie a mandatului unui ministru de externe este de puţin peste un an. Fără stabilitatea portofoliului, aproape niciun ministru de externe nu pare să fi avut voinţa de a iniţia noi proiecte de amploare. Cu excepţia notabilă a perioadei preşedinţiei româneşti a Consiliului UE, când diplomaţiei româneşti i s-a permis să acţioneze autonom şi să vină cu iniţiative şi idei, elita politică românească preferă ca politica externă să meargă pe pilot automat.

Lipsa expertizei instituţionale

Pe lângă aspectele legate de lipsa voinţei politice, un aspect important care explică lipsa de iniţiativă a Bucureştiului ţine de expertiza instituţională. În Rusia. O ecuaţie complicată, Armand Goşu, unul dintre cei mai importanţi analişti români ai spaţiului rusesc, constata că politicii externe româneşti îi lipseşte experţi ai spaţiului rus vorbitori de limbă rusă. Într-un articol din 2019, Dungaciu şi Dumitrescu (2019) argumentau că eşecurile politicii externe româneşti în regiunea Mării Negre pot fi explicate de lipsa expertizei regionale şi naţionale. Ministerul de Externe, în special, dar probabil şi alte instituţii strategice, duc lipsă de experţi care să înţeleagă contextele regionale şi naţionale din proximitatea geografică. Un număr semnificativ de posturi din MAE sunt ocupate prin detaşare de oameni care nu au nici competenţele necesare, nici viziune sau interesul pentru a elabora, promova şi implementa noi iniţiative, idei, proiecte şi propuneri de politică externă. Mulţi dintre aceşti detaşaţi sunt veniţi din structurile „de forţă”, ceea ce înseamnă că vin automat cu o înţelegere a relaţiilor internaţionale definită prin procesele militare şi cvasi-militare de socializare în cultura strategică a acelor instituţii. Asta ar putea explica, în parte, şi aplecarea excesivă către agenda de securitate şi confuzanta convergenţă a politicilor externe şi de apărare. Nepotismul şi detaşările din structurile militarizate reprezintă impedimente pentru orice fel de inovaţie şi proiecte ambiţioase pentru că lipsesc instituţia de expertiză civilă înclinată către gândire critică şi autonomă, depăşind şabloanele existente. Ministrul Aurescu a iniţiat un proces de reformă instituţională, incluzând aici şi reducerea numărului de detaşări şi relansarea concursurilor pentru corpul diplomatic. Rămâne de văzut dacă acestea vor produce o schimbare în bine şi dacă concursul va continua sau va fi anulat, fiind momentan contestat în instanţă. Până atunci, aşa cum menţiona şi un comentator public, bibliografia concursului de admitere în corpul diplomatic pare să se bazeze excesiv de mult pe articole de opinie de pe diverse platforme online şi nu pe ultimele apariţii în domeniul analizei de politică externă sau diplomaţie.

Impermeabilitatea instituţională la idei din exterior

În final, al treilea factor ţine de tendinţa establishmentului de a proteja consensul de politică externă prin excluderea şi blocarea oricăror idei sau dezbateri de substanţă care deviază de la parametrii extrem de înguşti şi rigizi ai ortodoxiei politicii externe. Acest factor reprezintă, din punctul meu de vedere, cel mai important aspect care incapacitează politica externă românească. „Regimul cunoaşterii” politicii externe româneşti este guvernat de o logică exclusivistă care limitează producţia de expertiză şi cunoaştere utilă politicii externe doar pentru acei actori afiliaţi, direct sau indirect, instituţiilor strategice, fie civile sau militare. Asta se traduce în excluderea tocmai a acelor actori din societate care nu sunt constrânşi de cultura instituţională şi stringenţele birocratice, care pot veni cu gândire independentă, critică, constructivă.

Această impermeabilitate instituţională preîntâmpină un schimb real de idei şi viziuni cu privire la priorităţile, iniţiativele şi marile direcţii de acţiune ale politicii externe. Experţi competenţi sunt marginalizaţi şi deseori forţaţi să se retragă în think tank-uri din capitalele partenerilor strategici (ex. Washington, Bruxelles), iar în locul lor sunt promovaţi actori care reproduc şi diseminează ortodoxia agreată instituţional. Cadrul instituţional de decizie rămâne opac, groupthinking devine omniprezent, iar politica externă anchilozează în aceleaşi şabloane intelectuale.

De ce există această impermeabilitate instituţională? Un posibil răspuns este legat de frica de subversiunea rusească. Establishmentul de securitate de la Bucureşti este conştient că principala modalitate prin care Federaţia Rusă poate submina securitatea naţională a României şi consensul pro-occidental şi liberal nu este direct, printr-un atac militar convenţional, ci indirect prin acţiuni subversive la nivel politic şi societal. Pentru a preîntâmpina subversiunile ruseşti, pentru a proteja consensul pro-occidental al politicii externe româneşti şi evitarea finlandizării, establishmentul de securitate din România pare să fi adoptat impermeabilitatea instituţională drept unul dintre mecanismele defensive principale.

Acest mecanism defensiv are atât beneficii cât şi costuri. Beneficiile constau, evident, în protejarea şi perpetuarea consensului de politică externă, menţinerea vectorului pro-occidental şi asigurarea unei politici externe şi de securitate predictibile. Excluzând influenţe şi idei din exteriorul sistemului, poţi preîntâmpina o parte din tentativele de subversiune. Aceste beneficii sunt importante, sunt un pilon esenţial al securităţii naţionale. Problema este că acest mecanism vine şi cu costuri imense care, puse în balanţă, poate ar favoriza folosirea unor mecanisme alternative de protejare şi perpetuare a consensului de politică externă. Limitează posibilitatea schimburilor reale de idei, elimină luarea în considerare şi chiar a formulării unor critici constructive a politicii externe. Mai presus de aceste lucruri, limitează implicarea şi luarea în considerare a ideilor venite din partea think tank-urilor independente, a cercetătorilor neafiliaţi şi a sectorului privat în procesele interne de reflecţie şi decizie.

Încotro?

Clasa politică nu dă dovadă de voinţa necesară pentru lansarea unor iniţiative de amploare în politica externă, instituţiile care definesc politica externă nu (mai) pot oferi expertiza necesară şi nu vin cu idei şi propuneri originale şi creative, iar experţilor din afara instituţiilor nu li se permite să influenţeze procesul de decizie. Rezultatul este o politică externă pe pilot automat, care funcţionează sub potenţial. Orice iniţiativă de reformare a acestei stări de fapt trebuie să abordeze problemele provocate de aceşti trei factori.

O reformă a culturii instituţionale în MAE şi alte instituţii strategice, alături de o infuzie de oameni cu expertiză şi creativitate, care nu au fost încă socializaţi în mentalitatea şi cultura birocratică existentă ar reprezenta un prim pas de primenire instituţională. Un pas la fel de important ar fi deschiderea spaţiului de dialog cu experţi din societatea civilă şi mediul academic care vin cu o gândire independentă, distinctă de prescripţiile rigide ale şabloanelor de gândire deja promovate prin ministere şi instituţiile statului. Cu toate acestea, toate acestea sunt posibile doar dacă decidenţii politicii externe româneşti conştientizează şi acceptă că există o problemă care trebuie rezolvată.