Cum se face evaluarea apărării naţionale în UK

Avion american F-16 FOTO US Air force

Guvernul britanic a publicat ieri 23 noiembrie mult-aşteptata evaluare a capacităţilor şi strategiei de apărare a ţării (Strategic Defence and Security Review, care de data asta include în acelaşi document şi strategia naţională de securitate). Romania nu dispune de un astfel de proces, aşa că o privire asupra SDSR poate fi instructivă.

Ce este SDSR?

Ideea de 'review' este oarecum echivalentă conceptului de 'carte albă'. Literal, este o 'trecere în revistă' a apărării naţionale în sens larg. Scopul este de a expune foarte clar şi transparent, şi pe înţelesul tuturor: care sunt capabilităţile militare ale naţiunii (forţele disponibile, principalele tipuri şi cantităţi de echipamente), şi ce măsuri de transformare se vor lua, punctual, pentru a răspunde provocărilor viitoare; cum sunt organizate şi de ce în acel mod (pentru ce tip, şi ce număr, de misiuni, şi la ce intensitate); care e situaţia în domeniul beneficiilor speciale pe care le au membrii forţelor armate şi familiile lor (un concept mai larg, 'military covenant', fără echivalent exact în tradiţia românească); care sunt planurile viitoare pentru înzestrarea forţelor armate, plus diverse detalii despre cum sunt administrate aceste programe şi despre relaţia cu industria de apărare; detalii şi planuri specifice pentru bugetul apărării. (De menţionat că date complete despre cele mai obscure detalii legate de personalul, echipamentele, şi finanţele gestionate de ministerul apărării sunt permanent disponibile -- şi actualizate -- pe pagina sa web.)

Toate acestea sunt chestiuni practice şi materiale, care răspund la întrebarea 'cum arată -- şi cum va arăta în zece ani -- armata britanică?'. Cealaltă parte a review-ului ţine în principal de chestiuni conceptuale şi strategice, răspunzând la întrebarea 'cum folosim aceasta armată?' (plus celelalte instrumente de influenţă ale statului, dar aici mă refer doar la partea militară). În acest sens, SDSR (în conjuncţie cu strategia naţională de securitate) explică foarte clar: care sunt ameninţările concrete pe care le percepe guvernul (şi ierarhia lor, bazată pe un proces specific de evaluare a riscului); postura strategică a ţării; în ce condiţii (politice, militare) s-ar interveni militar în afara graniţelor; diverse detalii despre cum sunt abordate misiunile non-combative ale forţelor armate (antrenament cu partenerii, diverse alte tipuri de sprijin); care e rolul forţelor armate în operaţiuni non-convenţionale (contra-teroriste, situaţii de urgenţă); şi viziunea generală asupra mediului strategic şi de securitate internaţional. Printre rânduri se pot citi şi mesaje despre evoluţia gândirii militare în legătura cu purtarea războiului, utilizarea şi utilitatea forţei şi anumitor combinaţii de forţe etc.

Important este că raspunsul la toate acestea nu sunt doar simple înşiruiri de obiective, repetate ca la şcoala; ci sunt conectate de o viziune şi valori. Fiecare măsură anunţată are un scop clar şi -- mai ales! -- este credibilă şi implementabilă, cu resurse alocate. De fapt, acest SDSR include pentru prima dată o prevedere expresă de constituire la nivelul consiliului de securitate (echivalentul CSAT-ului român) a unui comitet special pentru implementarea SDSR-ului, care va raporta progresul într-un raport anual către parlament.

Care este procesul de redactare a SDSR?

Până în 2010, UK nu a avut un proces 'standard'. Review-urile precedente (anteriorul, în 1998) au fost alcătuite la diverse intervale, în functie de context; dar scopul şi abordarea au fost similare. O data cu cel din 2010 (acompaniat de o strategie separată de securitate naţională) s-a stabilit prin lege ca aceste evaluari vor avea loc la câte cinci ani. Statele Unite au un proces similar (atât pentru apărare, cât şi pentru diplomaţie), dar intervalul e de patru ani.

Aşadar SDSR este acum la doar a doua 'ediţie' în noua formulă stabilită în 2010, şi este deci primul care a trecut prin întregul ciclu de formulare. Ediţia iniţială din 2010 a fost produsă 'din scurt', deoarece guvernul Cameron a venit la putere în mai 2010 şi deja se angajase că va prezenta documentele (SDSR şi NSS, national security strategy) în câteva luni. Situaţia era de asemenea cu totul diferită -- în plină criză economică – aşa că SDSR2010 a fost, inevitabil, mai mult un exerciţiu de găsire şi justificare a unor tăieri bugetare (traduse în capabilităţi reduse/pierdute) decât un moment de reflecţie strategică serioasă. (Deşi chiar şi aşa guvernul a menţinut un nivel de ambiţie global, în ciuda criticilor, care acum se dovedeşte a fi fost decizia corectă.)

Însa SDSR2015 s-a pregătit în manieră 'normală', cu contribuţia consistentă a parlamentului, guvernului (prin ministerul apărării), a industriei şi a specialiştilor (din mediul academic, profesional sau foşti militari, diplomaţi etc). În parlament, comisia de apărare a produs în ultimii cinci ani o serie de rapoarte direct legate de SDSR (asta pe lângă teme curente), pe teme precum 'intervenţia militară externă', 'descurajarea (deterrence)' etc. Din 2010 funcţionează şi o comisie parlamentară separată, permanentă, dedicată exclusiv strategiei naţionale de securitate. Parlamentul mai contribuie la procesul SDSR/NSS şi prin rapoarte ocazionale relevante ale altor comisii, cum ar fi cea de politică externă sau cea de administraţie publică (PASC în parlamentul 2010-2015) care a examinat, de exemplu, cine este responsabil de formularea strategiei (în general) în UK şi care e 'starea de sănătate' a gândirii strategice britanice etc. 

Aceste raporte parlamentare se fac pe baza unor audieri publice a diverşi oficiali ai guvernului (inclusiv miniştri şi chiar primul ministru) şi experţi din afara guvernului. Comisiile respective au şi un (mic) aparat propriu de cercetare şi redactare. 

Care e rolul rapoartelor? Pe scurt, e unul dublu. În primul rand, e vorba de transparenţa şi controlul parlamentar asupra guvernului -- în ideea că guvernul trebuie sa explice clar ce masuri ia pe diverse teme, şi de ce (care-i raţionamentul, de ce gândeşte aşa); şi de asemenea în ideea că publicul trebuie să ştie exact ce se întamplă -- în afară de anumite aspect izolate protejate de secretul de stat. În al doilea rând, e vorba de a avea o discuţie publică detaliată pe aceste subiecte pentru a încuraja dezbaterea şi a aduce contribuţii externe gândirii guvernului (adică, în primul rând, a ministerului apărării), în ideea că asta poate duce la rezultate mai bune în general. (Chestiunile de apărare şi strategie sunt cu atât mai mult de interes public cu cât sunt considerate mai „înalte” – exact invers decât în România, unde încă persistă ideea că asemenea lucruri sunt exclusiv apanajul aparatului superior de stat, în principal aripa militară.)

Care e efectul acestor rapoarte? Depinde. Formal vorbind, rapoartele parlamentului au doar rol consultativ, adică nu obligă guvernul să ia anumite masuri. Guvernul e doar obligat să formuleze un răspuns public (punctual) la fiecare raport al parlamentului, dar în termeni de acţiune guvernamentală, poate să ignore total raportul respectiv. (În fapt, raspunsul guvernului este de obicei redactat de un oficial de rang inferior.) Însă câteodată aceste rapoarte sunt greu de ignorat deoarece pot căpăta o greutate politică serioasă în funcţie de ecoul pe care-l au în presă şi în funcţie de sprijinul public pe care-l primesc din partea anumitor personalităţi respectate (în cazul de faţă, foşti generali etc), şi/sau din partea anumitor politicieni cu influenţă. (Cel mai recent exemplu este un raport al comisiei de afaceri externe de la începutul lunii care a criticat intenţia guvernului de a extinde atacurile aeriene anti-IS din Iraq în Syria; raportul a avut un efect imens şi a devenit un obstacol-cheie -- până la atacurile de la Paris -- în calea planurilor guvernului.) Aşadar, chiar dacă rapoartele parlamentului nu au un efect de natură legală asupra guvernului, au un efect chiar mai important în ceea ce priveşte 'atmosfera' şi direcţia dezbaterii publice pe temele respective.

În afară de aceste procese instituţionale, mai există consultarea publică: vreme de câteva luni, guvernul acceptă puncte de vedere în scris de la mediul academic, experţi independenţi, think-tank-uri etc. Cu ocazia acestui SDSR s-au primit aproximativ 2000 de contribuţii individuale, în afară de implicarea a vreo 50 de organizaţii (institute, universităţi etc).

Bineînţeles, dincolo de toate acestea există procesele interne de evaluare ale ministerului apărării. Deşi, evident, amanuntele rămân confidenţiale, şefii apărării (şefii de armă şi seful marelui stat major) menţin un dialog considerabil cu sfera publică, prin discursuri (rare, dar suficiente) la anumite instituţii şi evenimente, contribuţii în media etc.

Din SDSR2015 citire

Prevederile concrete ale Review-ului britanic sunt de mai mică relevanţă pentru Romania decât procesul şi tipologia exerciţiului în sine. Dar, pentru cei interesaţi, câteva lucruri care ies în evidenţă ar fi:

- Un accent puternic pe impactul tehnologiei – inginerie genetică, ştiinţa materialelor, robotică etc – asupra mediului strategic viitor.

- O declaraţie expresă că un atac cibernetic va fi tratat ca un atac convenţional (rămân problemele de atribuire, dar această formulare e un pas înainte).

- Sugestia unui rol anti-rachete balistice pentru Type 45s, în viitor (bine că rămâne pe agendă).

- 1.2% din bugetul apărării investiţi în cercetare şi dezvoltare.

- Un update al structurii forţelor terestre Future Force 2020, care acum devine Joint Force 2025, cu creşterea efectivelor de reacţie rapidă de la 30,000 la 50,000. Sunt incluse şi două noi brigăzi „Strike” într-o configuraţie inovatoare.

- Două noi tipuri de brigăzi: „anti-război hibrid” şi „ISR”.

- O serie de echipamente noi, inclusiv P8-uri (în sfârşit!) şi dublarea numărului de drone armate. În total, programul de înzestrare pe următorii zece ani se ridică la £178 miliarde.

- O serie de măsuri şi investiţii în cyber defence (£1.9 militarde), intelligence (extinderea reţelei globale, pe lângă investiţii în tehnologie) şi forţe speciale (dublarea fondurilor pentru echipamente).

Şi multe, multe altele – în cele aproape 100 de pagini ale documentului.

Lecţii pentru România

Dacă aţi citit până aici, în mod sigur deja aţi făcut pe parcurs, măcar instinctiv, o comparaţie cu felul în care aceste chestiuni de evaluare a apărării naţionale sunt abordate în România. De fapt, nu există nici o comparaţie. Cele două cerinţe fundamentale ale rezultatului (documentul final, în cazul românesc: strategia naţională de apărare, SNAp) – transparenţa, prin prezentarea publică, clară, a situaţiei apărării în sens larg şi felului în care se iau deciziile; şi conceptul/postura strategică (cum ne propunem să acţionăm, şi de ce în acel mod), despre care am mai scris aici, înainte de SNAp – sunt aproape complet neîndeplinite. Cat despre felul în care se desfaşoară procesul de redactare a documentului respectiv, nici n-are rost să mai vorbim.

În România, dezbaterea şi informarea publică pe teme de securitate şi apărare este încă afectată de o secretomanie moştenită din comunism, care e o problemă distinctă faţă de eşecul instituţiilor statului (parlament, guvern) de a-şi intra în rol de o manieră profesională şi democratică. (Un alt motiv ar putea fi o încercare de a masca o situaţie care în realitate e mai gravă decat se admite; dar nu putem decât specula.) 

Pe de altă parte, schimbarea -- termen la modă -- are nevoie şi de încurajare externă, inclusiv din partea foştilor şefi militari care au capacitatea de a aduce o contribuţie (dar preferă să tacă, asa cum ziceam aici) dar şi din partea specialiştilor civili, mai ales cei din mediul academic.

Interesul public faţă de aceste teme de importanţă crucială -- apărarea naţională e prima datorie a guvernului -- trebuie să se manifeste mai clar, mai ferm şi mai organizat, prin întrebari pertinente şi de substanţă adresate guvernului. Standardele pentru acceptarea (eventualelor) răspunsuri trebuie sa crească; presa are un rol cheie în toate astea. Însă realitatea este că în construirea acestui dialog guvern-sfera publică,  guvernul trebuie să facă primul pas, prin transparenţă şi deschidere la dezbateri. Un început ar putea fi publicarea mult mai multor date legate de apărare, de exemplu defalcarea detaliată a bugetului apărării şi a programelor de înzestrare. Activitatea parlamentară de control şi supervizare trebuie de asemenea întărită, în primul rând prin recrutarea unui secretariat profesional care să sprijine activitatea comisiilor de resort. Sunt măsuri simple, fără mari costuri, care însă pot începe să schimbe atitudini, şi care ar cadra cu etosul unui guvern tehnocrat. În orice caz, ceva trebuie făcut. Cum zicea Clemenceau, „războiul e o chestiune prea importantă pentru a fi lăsată militarilor.”