Alegerea primarilor într-un singur tur: argumentaţia integrală care va ajunge la Curtea Constituţională

Un jurnalist „Adevărul“ se luptă să schimbe legea strâmbă a alegerilor locale  

Tribunalul Bucureşti urmează să trimită zilele acestea la Curtea Constituţională o excepţie de neconstituţionalitate ridicată asupra a două articole din Legea alegerilor locale, printre care şi cel prin care s-a stabilit alegerea primarilor într-un singur tur. Vă prezentăm integral argumentaţia care va ajunge pe masa CCR

Judecătoarea Luminiţa Calciu, de la Tribunalul Bucureşti, a decis sâmbătă, la ora 11,20, să trimită la Curtea Constituţională o excepţie de neconstituţionalitate ridicată de candidatul independent Avram Adrian Liviu la funcţia de primar general al Capitalei. El şi-a depus candidatura la Biroul Electoral Municipal Bucureşti pe 13 aprilie, iar două zile mai târziu aceasta i-a fost respinsă, pe motiv că, în loc de 18.000 de semnături de susţinere, a depus o lită cu doar trei semnături.

Articolul 50, alineatul 2 din legea 115/2015 privind alegerile locale impune candidaţilor independenţi să depună o listă cu susţinători de cel puţin 1%, ceea ce pentru municipiul Bucureşti ar însemna peste 18.000 de semnături. ”Am ales cifra de 3 semnături prin analogie cu soluţia adoptată de către Parlament în ceea ce priveşte numărul de semnături necesare pentru constituirea unui partid politic, soluţie adoptată după ce Curtea Constituţională a decis că cerinţa de a prezenta 25.000 de semnături pentru formarea unui partid este o ingerinţă excesivă asupra dreptului de asociere şi a declarat-o neconstituţională. Această cifră a reprezentat, aşadar, singurul reper valid din punct de vedere legal faţă de care m-am putut raporta”, a justificat candidatul numărul mic de semnături în sesizarea depusă la instanţă.

Odată cu contestaţia faţă de respingerea candidaturii, Avram a ridicat şi excepţia de neconstituţionalitate a articolului care impune şi numărul de semnături, pe motiv că reprezintă o ingerinţă excesivă asupra dreptului de a fi ales. Prin aceeaşi acţiune, candidatul a solicitat extinderea controlului de neconstituţionalitate şi asupra articolului 101 alin (2) din aceeaşi lege, cel prin care se stabileşte că alegerea primarilor are loc într-un singur tur de scrutin.

Procurorul de şedinţă, Corinne Racoczy, a cerut să fie respinsă atât excepţia de neconstituţionalitate, cât şi contestaţia faţă de respingerea candidaturii. Instanţa a admis însă excepţia de neconstituţionalitate a celor două articole şi a dispus trimiterea dosarului la Curtea Constituţională.

Pe fondul cauzei, adică pe contestaţia în sine faţă de respingerea candidaturii, instanţa a decis să o respingă la rândul său. Întrebat dacă înţelege să atace hotărârea de respingere a candidaturii, Avram a declarat că nu o va apela. Dosarul va merge acum la Curtea Constituţională.

În continuare, vă prezentăm integral argumentaţia pe care o vor judeca magistraţii Curţii Constituţionale.

 

CĂTRE CURTEA CONSTITUŢIONALĂ A ROMÂNIEI

 

DOMNULE PREŞEDINTE,

Subsemnatul Avram Adrian Liviu, (…) în calitate de candidat independent la funcţia de primar general al Capitalei şi de contestatar în dosarul 1/C/AL/15.04.2016, aflat pe rolul Tribunalului Bucureşti, formulez prezenta

EXCEPŢIE  DE  NECONSTITUŢIONALITATE

a prevederilor cuprinse în Articolul 50, alineatul (2) din Legea 115/2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei Publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completareaLegii 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial nr. 349 din 20 mai 2015.

Articolul criticat are următoarea formulare:

Articolul 50, alineatul (2): Pentru funcţia de primar, candidaţii independenţi trebuie să prezinte o listă de susţinători, care trebuie să cuprindă minimum 1% din numărul total al alegătorilor înscrişi în Registrul electoral şi în listele electorale complementare din circumscripţia pentru care candidează, dar nu mai puţin de 100 în cazul comunelor, de 500 în cazul oraşelor şi de 1.000 în cazul municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, precum şi în cazul municipiului Bucureşti.

De asemenea, fără a ridica explicit o excepţie de neconstituţionalitate, întrucât acest lucru încă nu este posibil legal, solicit extinderea controlului de constituţionalitate şi asupra prevederilor cuprinse în Articolul 101, alineaele (2) şi (3) din aceeaşi lege, care au următoarea formulare:

Articolul 101, alineatul (2): Este declarat ales primar candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.

Articolul 101, alineatul (3): În caz de balotaj se va organiza un nou tur de scrutin la două săptămâni de la primul tur, la care vor participa doar candidaţii care se află în această situaţie.

Extinderea controlului de constituţionalitate asupra Articolului 101 alin. (2) şi (3) o consider necesară şi justificată în virtutea faptului că, aşa cum urmează să demonstrez, cele două articole (50 şi 101) formează, împreună, un mecanism de manipulare a legislaţiei electorale în favoarea partidelor la putere, practică sancţionată de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia), în Codul de bune practice în materie electorală.

Pe de altă parte, o contestare directă a articolului 101, care reglementează stabilirea rezultatului alegerilor şi atribuirea mandatelor de primar, nu poate fi făcută decât după epuizarea primului tur de scrutin, fapt care ar lipsi demersul de orice eficienţă practică asupra alegerilor din iunie 2016. Or acelaşi Cod de bune practici în materie electorală al Comisiei de la Veneţia, în capitolul privind dreptul la un recurs efectiv în materie electorală, recomandă ca legislaţia Statelor să evite situaţii în care, în lipsa unui efect suspensiv al contestaţiilor, decizii care pot fi luate înaintea alegerilor să fie luate după alegeri (ANEXA 3, Codul de bune practici în materie electorală al Comisiei de la Veneţia, paginile 29-30, paragrafele 92 şi 95).

Cât priveşte prejudiciile pe care articolele contestate le aduc unor drepturi recunoscute constituţional, consider şi urmează să demonstrez că:

A. Articolul 50, alineatul (2) încalcă Articolul 37, alineatul (1) din Constituţie (Dreptul de a fi ales)

B. Articolul 101, alineatele (2) şi (3) încalcă:

  • Articolul 37, alineatul (1) din Constituţie (Dreptul de a fi ales),

  • Articolul 36, alineatul (1) din Constituţie (Dreptul la vot),

  • Articolul 2, alineatul (1) din Constituţie (Suveranitatea).  

STAREA DE FAPT

În fapt, subsemnatul candidez, ca independent, pentru funcţia de primar general al Municipiului Bucureşti la alegerile din 5 iunie anul acesta, în baza Legii 115/2015 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.

Candidatura mi-a fost respinsă de către Biroul Electoral de Circumscripţie al Municipiului Bucureşti, pe motiv că în dosarul de candidatură depus, nu am prezentat numărul de semnături de susţinere prevăzut de articolul 50, alin (2) din Legea 115/2015. În locul unei liste cu aproximativ 18.000 de semnături, am prezentat o listă cu 3 (trei) semnături, în considerarea faptului că înţeleg să contest constituţionalitatea articolului 50 alin. (2) din lege, pe motiv că reprezintă o ingerinţă excesivă a Statului asupra dreptului de a fi ales.

Am ales cifra de 3 semnături prin analogie cu soluţia adoptată de către Parlament în ceea ce priveşte numărul de semnături necesare pentru constituirea unui partid politic, soluţie adoptată după ce Curtea Constituţională a decis că cerinţa de a prezenta 25.000 de semnături pentru formarea unui partid este o ingerinţă excesivă asupra dreptului de asociere şi a declarat-o ca fiind neconstituţională. Această cifră a reprezentat, aşadar, singurul reper valid din punct de vedere legal faţă de care m-am putut raporta atunci când am întocmit lista de semnături.

Ca urmare a respingerii candidaturii, am atacat decizia Biroului Electoral de Circumscripţie la Tribunalul Bucureşti, instanţă în faţa căreia am ridicat prezenta excepţie de neconstituţionalitate.

CONSIDERAŢII  PRIVIND  ADMISIBILITATEA

Conform articolului 29 din Legea 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, o excepţie de neconstituţionalitate ridicată în faţa instanţei trebuie să îndeplinească trei condiţii pentru a fi admisibilă:

1. Prevederea să fie în vigoare şi să aibă legătură cu soluţionarea cauzei. În cazul de faţă, prevederile contestate sunt în vigoare şi în baza lor Guvernul a elaborat deja legislaţia secundară de punere în aplicare.

Articolul 50 alin. (2) din Legea 115/2015 are legătură directă şi evidentă cu soluţionarea cauzei, întrucât vizează respectarea unei condiţii de reprezentativitate impuse de către legiuitor candidatului, şi anume aceea de a prezenta un anume număr de semnături de susţinere. Condiţie pe care, în calitate de contestatar în prezenta cauză, o consider excesivă în comparaţie cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la înfiinţarea de partide politice, după cum urmează să arăt în cele ce urmează.

Articolul 101 alin. (2) şi (3) din aceeaşi lege, asupra căruia solicit extinderea controlului de constituţionalitate, are şi el legătură, dar una mai subtilă, cu soluţionarea cauzei. A compara condiţiile de reprezentativitate impuse în legea electorală cu cele din legea de înfiinţare a partidelor politice este un demers necesar, dar nu şi suficient. La rigoare, am putea accepta că legiuitorul are dreptul exclusiv ca în legea electorală să impună condiţii mai severe de reprezentativitate decât în legea privind înfiinţarea partidelor politice.

Dar este greu de acceptat ca, în aceeaşi lege, acelaşi legiuitor să trateze conceptul de reprezentativitate într-un mod radical diferit în funcţie de momentul în care se află procesul electoral. Adică să ceară o reprezentativitate excesivă la depunerea candidaturii şi să coboare chiar sub stadardul constituţional la momentul atribuirii mandatului. Ca urmare, caracterul excesiv al articolului 50 alin (2) nu poate fi complet demonstrat decât şi prin compararea sa cu articolul 101 alin. (2) şi (3), întrucât ambele formează, împreună, un mecanism de manipulare a legislaţiei electorale în favoarea partidelor aflate la putere.

În rezumat, avem următorul tablou general:

  1. Parlamentul, sub imperiul unei decizii a CCR, consideră că este reprezentativ un partid politic înfiinţat cu doar 3 semnături de susţinere şi reduce numărul de semnături necesar de la 25.000 la 3.

  2. Parlamentul este foarte interesat de reprezentativitatea candidaţilor şi menţine un număr de 18.000 de semnături necesar pentru o candidatură la funcţia de primar general al Capitalei, deşi Curtea Constituţională statuase că reprezintă, ca ordin de mărime, o cerinţă excesivă.

  3. Parlamentul nu mai este interest de reprezentativitatea primarilor aleşi şi permite alegea acestora într-un singur tur, indiferent de majoritate, favorizând astfel primarii în funcţie, în condiţiile în care partidele care au votat legea au şi cei mai mulţi primari în funcţie.

Or această conduită a legiuitorului, de a „jongla” - în interiorul aceleiaşi legi - cu conceptul de reprezentativitate în funcţie de interese partizane, este aspectul asupra căruia are a se apleca instanţa de contencios constituţional şi nu o poate face decât analizând împreună articolele 50 şi 101, cele care de altfel şi formează mecanismul de manipulare a legislaţiei electorale. 

Date fiind cele de mai sus, instanţa Tribunalului Bucureşti nu poate da o soluţie în speţa de faţă decât după ce Curtea Constituţională se va fi pronunţat asupra excepţiei de neconstituţionalitate, ceea ce înseamnă că excepţia are legătură cu soluţionarea cauzei şi, prin urmare, această primă condiţie este îndeplinită.

2. Excepţia să fie ridicată de către una din părţi, de către instanţă din oficiu sau de către procuror. În cazul de faţă, excepţia este ridicată de către contestatar, în speţă subsemnatul, deci şi această condiţie este îndeplinită.

3. Prevederile criticate să nu fi fost declarate neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale. Articolul 50 alin (2) din Legea 115/2015, care impune numărul de semnături pentru depunerea unei candidaturi, nu a fost niciodată subiect al controlului de constituţionalitate, pentru simplul motiv că de la intrarea în vigoare a legii şi până acum nu au mai fost perioade electorale, astfel încât legea să fie activă şi să poată fi subiect de contestare la CCR. O prevedere similară a aceleiaşi cerinţe, prevăzută de art. 48 alin (2) din Legea 67/2004, a fost contestată la CCR, dar Curtea a respins-o ca neîntemeiată prin Decizia 522/2008.

Articolul 101 alineatele (2) şi (3) din Legea 115/2015, care consacră alegerea primarilor într-un sigur tur de scrutin, nu a fost niciodată subiect al excepţiei ne neconstituţionalitate - nici prevederea ca atare, nici versiunea sa anterioară, prevăzută de art. 97 alin. (2) din Legea 67/2004, aşa cum acesta a fost modificat prin Legea 129/2011. Ca atare, şi a treia condiţie de admisibilitate este îndeplinită.

ARGUMENTAŢIE  DETALIATĂ A CRITICILOR DE NECONSTITUŢIONALITATE

În rezumat, critica de neconstituţionalitate vizează un mecanism discriminatoriu şi manipulatoriu instituit de legiuitor în ceea ce priveşte criteriile de reprezentativitate pe care trebuie să le îndeplinească un candidat independent faţă de ceilalţi competitori, dar mai ales faţă de candidaţii care sunt acum primari în exercitarea mandatului. Mecanismul este format din doi piloni:

A. Obligaţia prezentării unei liste cu un număr excesiv de semnături de susţinere la depunerea candidaturii (Articolul 50, al. 2) şi

B. Suprimarea unui al doilea tur de scrutin în caz că niciun competitor nu obţine majoritatea simplă de 50%+1 din voturile valabil exprimate şi organizarea unui tur secund doar în caz de balotaj (Articolul 101, al. 2 şi 3).

Cu alte cuvinte, legiuitorul a impus o exigenţă excesivă de reprezentativitate când a reglementat intrarea în competiţia electorală a candidaţilor independenţi, dar a coborât sub standardul constituţional condiţia de reprezentativitate atunci când a reglementat rezultatul competiţiei electorale.

Cele două reglementări prezintă simptomele unei manipulări a legislaţiei electorale în favoarea partidelor aflate la putere, practică sancţionată de către Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia), în Codul de bune practici în materie electorală.

Caracterul excesiv al condiţiilor de intrare în competiţia electorală şi deficitul de reprezentativitate de la ieşirea din cursa electorală urmează să le demonstrăm în cele ce urmează.

A. Critica de neconstituţionalitate a Articolului 50, alineatul (2)

Acest articol impune candidaţilor independenţi la funcţia de primar obligativitatea prezentării unei liste de semnături de susţinere din partea a minimum 1% din cetăţenii înscrişi în listele electorale, dar nu mai puţin de 1.000 de semnături. În cazul Municipiului Bucureşti, la ultimele alegeri, numărul cetăţenilor înscrişi în listele electorale era de puţin peste 1,8 milioane, aşa încât ipoteza a doua (cu 1.000 de semnături) este exclusă:  lista trebuie să conţină peste 18.000 de semnături.

În privinţa listelor electorale, Legea 115/2015 prevede, la art. 16, al. (1), că  ”Listele electorale permanente se întocmesc, se tipăresc şi se actualizează conform Legii nr. 35/2008, cu modificările şi completările ulterioare”. Iar Legea 35/2008 prevede, la art. 26, al. (6), că ”Listele electorale se întocmesc şi se fac publice până cel târziu cu 45 de zile înaintea zilei alegerilor”.

În privinţa candidaturilor, Legea 115/2015 prevede, la art. 46, următoarele: ”Propunerile de candidaţi pentru consilierii locali, consilierii judeţeni şi pentru primari se fac pe circumscripţii electorale şi se depun la birourile electorale de circumscripţie cel mai târziu cu 40 de zile înainte de data alegerilor”.

Rezultă că din momentul în care află oficial numărul cetăţenilor înscrişi în listele electorale, în funcţie de care îşi află numărul de semnături de care are nevoie, şi până la data limită în care îşi poate depune candidatura, unui candidat independent la funcţia de primar general al Municipiului Bucureşti îi mai rămân doar cinci zile pentru a strânge 18.000 de semnături, ceea ce este în fapt o imposibilitate fizică şi, prin urmare, o ingerinţă excesivă a Statului în exercitarea dreptului de a fi ales.

Desigur, în mod practic, un candidat ar putea începe strângerea de semnături şi înainte de publicarea listelor electorale, bazându-se pe cifrele de la precedentele scrutinuri sau din alte surse. Dar aceasta poate fi - sau nu! - opţiunea sa personală. O reglementare legală nu-şi poate ascunde carenţele interne bazând-se pe speranţa că candidaţii vor depune diligenţe suplimentare faţă de ceea ce legea însăşi prevede. În ultimă instanţă, aceasta poate fi văzută ca o observaţie exagerat de legalistă, dar problema de fond rămâne.

Pentru un candidat independent la Primăria Capitalei, lipsit de logistica tehnică şi umană a partidelor, baremul de 1% de semnături din numărul alegătorilor rămâne oricum o constrângere insurmontabilă. Municipiul Bucureşti, spre exemplu, a mai cunoscut candidaturi independente (fie pentru primăria generală, fie pentru primăriile de sector), dar s-a dovedit ulterior că respectivii candidaţi erau, de fapt, pseudo-independenţi, întrucât strict din raţiuni de tactică politică, fie tot partidele din care demisionaseră, fie alte partide s-au îngrijit de strângerea de semnături în beneficiul acestora.

Pentru ca ideea de candidatură independentă să nu fie golită complet de conţinut, iar candidaţii independenţi care chiar ţin la acest statut al lor să nu fie siliţi să apeleze la trucuri de imagine şi la negocieri netransparente cu partidele politice, un legiuitor de bună credinţă ar fi trebuit să impună condiţii rezonabile de participare la alegeri şi pentru candidaţii care sunt şi vor să rămână cu adevărat independenţi. Şi singura instituţie chemată să ”măsoare” rezonabilitatea unor ingerinţe ale Statului în exercitarea drepturilor prevăzute de Constituţie este Curtea Constituţională. Iar CCR a creat deja un început de jurisprudenţă în aceasă materie.

Prin decizia nr. 75 din 26 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial nr. 265 din 21 aprilie 2015 (ANEXA 1), Curtea Constituţională a examinat, printre altele, excepţia de neconstituţionalitate a articolului 19 alineatul (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003, care prevedea obligativitatea prezentării unei liste cu 25.000 de semnături pentru înregistrarea unui partid politic.

În analizarea respectivei prevederi, Curtea Constituţională a recurs la aplicarea unui aşa-numit ”test de proporţionalitate” între ingerinţa impusă de Stat şi interesul public pe care acelaşi Stat îl vroia protejat. Testul era menit a evalua în ce măsură această condiţie impusă de legiuitor pentru înregistrarea unui partid politic, văzută ca o ingerinţă a Statului în exercitarea dreptului la asociere, mai corespunde realităţilor social-politice româneşti ale anului 2015 şi este proporţională cu interesul public pe care această ingerinţă îl vroia protejat.

Interesul public pe care, iniţial, această ingerinţă a Statului îl vroia protejat era asigurarea unei anumite reprezentativităţi a celor care vroiau să înregistreze respectivele partide politice, în aşa fel încât să prevină o inflaţie necontrolată a unor partide politice irelevante.

 În urma aplicării testului de proporţionalitate, Curtea Constituţională a decis că, în actualele condiţii social-politice româneşti, articolul care impunea obligaţia legală de a prezenta 25.000 de semnături pentru înfiinţarea unui partid politic este neconstituţional, reprezentând o condiţie care nu mai este necesară într-o societate democratică şi nici proporţională în raport cu obiectivul urmărit.

Legiuitorul a luat act de decizia Curţii Constituţionale şi a adoptat Legea 114/2015 privind modificarea si completarea Legii partidelor politice nr. 14/2003, publicată în Monitorul Oficial nr. 346 din 20 mai 2015, statuând că partidele politice se pot înfiinţa cu doar 3 (trei) semnături de susţinere. Legea a fost publicată în Monitorul Oficial în aceeaşi zi în care a apărut şi Legea 115/2015, subiect al prezentei excepţii de neconstituţionalitate.

Rezultă aşadar că în aceeaşi perioadă în care, silit de decizia CCR, legiuitorul punea legea partidelor politice în acord cu rigorile Constituţiei şi elimina o ingerinţă excesivă a Statului, acelaşi legiuitor, elaborând o nouă lege a alegerilor locale, a păstrat aceleaşi restricţii în privinţa candidaţilor independenţi care păreau justificate la începutul anilor ’90, dar fără să arate dacă mai au o justificare în România anului 2015. De altminteri, în expunerea de motive a Legii 115/2015 (ANEXA 2), nu există absolut nicio motivare a menţinerii acestei condiţii.

Este de observat că, faţă de populaţia votantă din România, de aproximativ 18 milioane de personae, cifra de 25.000 de semnături reprezintă 0,13%.  Dacă acest procent a fost găsit ca excesiv de către CCR, atunci procentul de 1% de semnături cerut pentru depunerea unei candidaturi apare cu atât mai excesiv.  Iar cele 18.000 de semnături cerute pentru depunerea unei candidaturi independente la funcţia de primar general al Capitalei sunt de acelaşi ordin de mărime cu cele 25.000 cerute înainte pentru înregistrarea unui partid politic, deci cer un efort logistic de anvergură similară. Putem aprecia aşadar că articolul 50 al. (2) a căpătat un pronunţat caracter de neconstituţionalitate odată cu publicarea Deciziei 75/2015.

Restricţia impusă candidaţilor independenţi la funcţia de primar, aceea de a prezenta o listă de semnături reprezentând 1% din cetăţenii înscrişi în listele electorale, figurează în legislaţia românească de 25 de ani, când a fost adoptată legea nr. 70/1991 privind alegerile locale (art. 41 al. 2). Prevederea a fost preluată atât în Legea 67/2004 privind alegerea autorităţilor publice locale (art. 48 al. 2, unde pragul a fost ridicat la 2%), cât şi în Legea 115/2015 (unde s-a revenit la procentul de 1%), fără ca nimeni să-şi pună problema dacă aceasta mai corespunde actualelor condiţii social-politice ale României.

Pentru motivele arătate mai sus, vă solicit să aplicaţi testul de proporţionalitate asupra ingerinţei Statului asupra dreptului constituţional de a fi ales, aşa cum este aceasta reglementată prin Articolul 50, alineatul (2) din Legea 115/2015, şi, în măsura în care găsiţi de cuviinţă, să declaraţi acest alineat ca fiind neconstituţional.

B. Critica de neconstituţionalitate a Articolului 101, alineatele (2) şi (3)

Am putea acorda leguitorului prezumţia că, în reglementarea Articolului 50, alineatul (2), a avut în vedere respectarea principiului unei anume reprezentativităţi a celor care participă la scrutin. Această prezumţie ar putea fi adevărată doar dacă, în restul legii, legiuitorul ar fi manifestat o atenţie similară faţă de acest principiu. Numai că, la Articolul 101, alineatele (2) şi (3), legiuitorul a ales soluţia legislativă ca primarii să fie aleşi într-un singur tur de scrutin, obţinând mandatul candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi, iar un al doilea tur de scrutin să fie organizat doar în situaţia, foarte puţin probabilă, de balotaj. Această soluţie e de natură să afecteze sever reprezentativitatea celui desemnat câştigător al scrutinului.

Cum este de notorietate – sau în orice caz e rezonabil de estimat – că într-o confruntare electorală, primarul aflat în funcţie are prima şansă într-un sistem cu un singur tur de scrutin, apare de domeniul evidenţei că această reglementare reprezintă o discriminare între primarul aflat în funcţie şi ceilalţi competitori şi o obstrucţie în plus în calea candidaţilor independenţi, care se adaugă celei referitoare la listele de semnături.

Cum partidele care domină Parlamentul şi au avut cuvântul decisiv în elaborarea legii alegerilor locale sunt şi cele care au acum cei mai mulţi primari, rezultă că acest ansamblu de reglementări este expresia cea mai clară a manipulării legislaţiei electorale în folosul partidelor la putere, practici sancţionate de Comisia de la Veneţia în Codul de bune practici în materie electorală (ANEXA 3) atunci când afirmă: ”(...) trebuie evitate nu numai manipulările în favoarea partidului la putere, ci chiar tentativele de manipulare” (Codul de bune practici în materie electorală, pagina 26, paragraful 64).

După ce am arătat motivele pentru care considerăm că Articolul 50, alineatul (2) reprezintă o cerinţă excesivă de reprezentativitate, ne revine sarcina să demonstrăm şi că alegerea primarilor într-un singur tur aduce un sever deficit de reprezentativitate, astfel încât ecartul de standard aplicat de legiuitor să fie evident.

Demonstraţia pleacă de la premiza că legiuitorului nu-i este permis să stabilească în mod discreţionar ce este şi ce nu este reprezentativ pentru o comunitate, pentru electorat, pentru că altminteri ne-am plasa în plin arbitrariu. Legiuitorul trebuie să ofere fie explicit (prin expunerea de motive la lege), fie implicit (prin propria jurisprudenţă de reglementare) acel criteriu obiectiv în funcţie de care o alegere este reprezentativă sau nu. Cu alte cuvinte, trebuie să furnizeze un prag de reprezentativitate, semnificând o cifră peste care rezultatul unui vot este reprezentativ şi sub care acesta este lipsit de reprezentativitate.

Alegerea primarilor într-un singur tur de scrutin a fost legiferată pentru prima dată prin Legea 129/2011 privind modificarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 444 din 24 iunie 2011. În expunerea de motive la lege (ANEXA 4), iniţiatorul a invocat două motive pentru soluţia unui singur tur de scrutin:

a) egalitatea de tratament între primari şi preşedinţii de Consilii Judeţene (la acel moment, primarii erau aleşi în două tururi, iar preşedinţii de CJ într-unul singur) şi

b) criza financiară prin care trecea ţara în acel moment, care reclama economisirea de la buget a banilor necesari pentru turul secund.

Analizăm cât de consistente (mai) sunt aceste motive:

a) Egalitatea de tratament

Acest argument este fals şi falsitatea sa a fost statuată de Curtea Constituţională prin Decizia 1.228 din 18 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial nr. 838 din 12 decembrie 2008 (ANEXA 5). În respectiva speţă, un candidat la preşedinţia CJ Bihor a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a alegerii preşedinţilor de CJ într-un singur tur, pe motiv de tratament juridic diferit faţă de primari, care erau atunci aleşi în două tururi. CCR a respins excepţia, cu următoarea argumentaţie:

Principiul egalităţii cetăţenilor în drepturi presupune egalitatea de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile, după cum impune şi aplicarea unui tratament juridic diferit, pentru situaţii care se deosebesc în mod obiectiv şi rezonabil. Aşa fiind, deşi ambii fac parte din categoria aleşilor locali, primarul şi preşedintele consiliului judeţean, prin statutul şi funcţiile specifice fiecăruia, nu se află în situaţii comparabile, diferenţa obiectivă determinând şi aplicarea unui tratament juridic diferenţiat”.

Deşi Curtea nu a explicitat în ce constă diferenţa dintre situaţia juridică a primarului şi cea a preşedintelui de Consiliu Judeţean, este evident că, din punctul de vedere al CCR, diferenţa rezidă în statutul constituţional al celor două funcţii. În vreme ce primarul ales este o instituţie de rang constituţional, prevăzută expres în Legea Fundamentală (art. 121), instituţia preşedintelui de Consiliu Judeţean nu este prevăzută în Constituţie, ci doar Consiliul Judeţean ca atare. Prin urmare, doar modul de alegere a primarului trebuie să respecte riguros exigenţele Constituţiei, pe când alegerea preşedintelui de CJ poate rămâne la latitudinea exclusivă a leguitorului ordinar, care nu este ţinut de prevederile Constituţiei să o reglemnteze într-un fel anume.

b) Criza financiară

În primăvara anului 2015, când s-a votat o nouă lege a alegerilor locale, criza financiară era deja depăşită, deci motivul conjunctural care eventual justificase Legea 129/2011 devenise caduc.

Cu toate acestea, în primăvara anului trecut, legiuitorul a preluat aceeaşi soluţie legislativă a alegerii primarilor într-un singur tur de scrutin, fără să ofere nicio explicaţie pentru aceasta. În expunerea de motive la Legea 115/2015 (ANEXA 2), nu există nicio justificare pentru soluţia aleasă. Cu alte cuvinte, reprezentativitatea primarilor nu a fost nici măcar proclamată formal, necum să fi fost asigurată sau garantată printr-un mecanism anume.

Dar este reprezentativitatea unor primari aleşi conform Articolului 101, alineatele (2) şi (3) din Legea 115/2015 un criteriu esenţial pentru corectitudinea procesului electoral? Răspunsul se află în Articolul 2, alineatul (1) din Constituţie, care prevede următoarele:

Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum.

Se pune aşadar problema identificării acelor ”organe reprezentative” prin care poporul român îşi exercită suveranitatea şi, mai cu seamă, dacă instituţia primarului se numără printre ele. Constituţia prevede în mod expres care sunt instituţiile pentru a căror constituire poporul, în exercitatea suveranităţii sale, este chemat la alegeri: preşedintele, Parlamentul naţional, Parlamentul European,  primarul, consiliile locale şi consiliile judeţene. Pentru toate acestea, Articolul 2 din Legea Fundamentală impune exigenţa de a fi reprezentative.

Instituţiile de tip colectiv (parlamente şi consilii), indiferent de tipul de scrutin prin care sunt constituite, sunt reprezentative prin ele însele, întrucât, sub condiţia trecerii peste un anumit prag electoral, în alcătuirea acestora sunt reflectate în final toate opţiunile politice semnificative ale electoratului.

În schimb, la instituţiile alese de tip individual, cum sunt preşedintele şi primarul, principiul constituţional al reprezentativităţii nu poate fi asigurat decât prin modul în care este conceput sistemul de alegere.

În cazul preşedintelui, legiuitorul constituţional a ţinut să descrie explicit, în Legea Fundamentală, sistemul de alegere. Şi a decis că un preşedinte nu poate fi ales în primul tur decât dacă obţine votul a jumătate plus unul din numărul cetăţenilor înscrişi în listele electorale, şi nu doar al cetăţenilor care se prezintă la vot. Dacă nu se îndeplineşte această condiţie, se organizează un al doilea tur de scrutin între primii doi candidaţi, în care câştigătorul primeşte automat cel puţin 50%+1 din numărul voturilor valabil exprimate. Este această soluţie expresia clară că leguitorul constituţional a acordat o atenţie deosebită principiului reprezentativităţii şi, prin aceasta, i-a asigurat preşedintelui României o reprezentativitate de necontestat.

Este adevărat că, în cazul primarului, legiuitorul constituţional a lăsat modalitatea de alegere la nivelul legislaţiei infraconstituţionale, dar asta nu înseamnă că leguitorul ordinar, în speţă Parlamentul, poate adopta orice soluţie.

În acest sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţională atunci când a analizat modificările aduse Legii referendumului în ceea ce priveşte cvorumul de participare (Decizia 471 din 2013). După ce a recunoscut competenţa exclusivă a legiuitorului de a fixa nivelul cvorumului, pe motiv că acest prag nu este prevăzut expres în Constituţie, Curtea a făcut următoarea remarcă, extrem de relevantă şi pentru speţa de faţă: Desigur că aceasta nu echivalează cu un drept discreţionar al legiuitorului, în sensul că un asemenea cvorum, respectiv majoritate pentru luarea unei decizii de importanţă majoră, ar putea fi stabilite arbitrar”.

Dacă instanţa constituţională interzice legiuitorului o conduită arbitrară asupra unei instituţii (cvorumul) care nu este prevăzută de Constituţie, cu atât mai mult ar trebui să-i interzică o asemenea conduită asupra unor exigenţe prevăzute expres de Legea Fundamentală.

În capitolul V, ”Administraţia publică”, secţiunea a 2-a, ”Administraţia publică locală”, titlul marginal ”Principii de bază”, Constituţia spune, la articolul 120, următoarele:

Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.

Iar la articolul 121, Constituţia precizează:

Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii.

Avem aşadar o instituţie de rang constituţional, care este primarul, ce are de înfăptuit un principiu de bază constituţional, care este autonomia locală. Rezultă de aici, mai presus de orice dubiu, că instituţia primarului este unul dintre acele organe prin care poporul român îşi exercită suveranitatea, aşa cum prevede articolul 2 din Constituţie.

Acest statut a fost consfinţit şi de Curtea Constituţională prin decizia 1.105/2010, în care a analizat o ordonanţă de urgenţă privind modificarea Legii finanţelor publice locale, printr-o remarcă de asemenea relevantă în speţa de faţă: ”Curtea apreciază că natura autorităţilor administraţiei publice locale (consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene) de instituţii fundamentale ale statului este deopotrivă subliniată de statutul constituţional al acestora, consacrat de art.120-122 - Administraţia publică locală, ca şi de faptul că organizarea şi funcţionarea sa, adică regimul său juridic, se reglementează, potrivit art.73 alin.(3) lit.o) din Constituţie, prin lege organică”.

Dacă regimul juridic al instituţiei primarului se reglementează prin lege organică, adoptată deci cu votul majorităţii absolute a parlamentarilor, cât este de acceptabil constituţional ca însăşi alegerea primarilor direct de către popor să se facă cu votul majorităţii relative? Căci se poate observa că dintre toate tipurile de majorităţi pe care le avea la îndemână – relativă, simplă, absolută, calificată, în ordinea crescândă a reprezentativităţii – legiuitorul a ales-o pe cea mai „slabă”, pe cea mai puţin aptă să asigure reprezentativitatea: majoritatea relativă.

Or articolul 2 din Constituţie impune exigenţa ca respectivul organ prin care poporul îşi exercită suveranitatea, în speţa de faţă primarul, să fie reprezentativ. Deci se pune problema de a identifica criteriul obiectiv în funcţie de care se stabileşte diferenţa dintre reprezentativ şi nereprezentativ şi, raportat la acesta, unde se plasează „majoritatea relativă”.

În Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, definiţia cuvântului reprezentativ este următoarea: ”Despre un organ sau un sistem de guvernare: care reprezintă o colectivitate şi acţionează în numele ei, fiind constituit prin alegeri”. Nu ajută la identificarea acelui criteriu obiectiv, pentru că nu furnizează nicio cifră. Atunci putem apela la la practica dintotdeauna chiar a instituţiei care a decis, în mod arbitrar şi fără nicio justificare, că un primar ales într-un singur tur ar fi reprezentativ: Parlamentul.

În afară de alegerile menţionate în Constituţie, în România există numeroase instituţii în care decizii importante, care produc efecte juridice, sunt adoptate prin vot: cele două Camere ale Parlamentului, comisiile parlamentare, şedinţele Guvernului, Curtea Constituţională, Consiliul Naţional al Audiovizualului, Consiliul Superior al Magistraturii, consiliile judeţene şi consiliile locale, consiliile de administraţie şi adunările generale ale acţionarilor de la societăţile comerciale şi multe altele.

Prin legile proprii de funcţionare, elaborate şi aprobate tot de către Parlament, toate aceste instituţii folosesc sisteme de vot de natură să asigure reprezentativitatea deciziilor luate, indiferent dacă vorbim de decizii cu caracter general sau de  alegerea unei persoane într-o anume funcţie. Pentru atingerea acestui scop, în funcţie de subiectul supus votării, Parlamentul a impus, ca standard minimal, cel puţin două dintre cele trei criterii care garantează reprezentativitatea:

Criteriul 1. Asigurarea unui anumit cvorum de participare al celor care votează. De regulă, acest cvorum este de 50% din numărul celor cu drept de vot, cu excepţia referendumului, unde acest cvorum a fost stabilit la 30%. Dar şi în acest caz, pentru ca referendumul să fie validat, e nevoie de votul a 50% +1 din numărul celor care votează. Alternativ, mai cu seamă în dreptul societăţilor comerciale, s-a găsit şi soluţia ca dacă la prima convocare electorii calificaţi nu întrunesc cvorumul necesar, să se convoace o a doua adunare, unde nu mai contează numărul celor prezenţi – dar decizia tot cu 50%+1 dintre cei care votează se ia.

Criteriul 2. Necesitatea obţinerii, în primul tur, a unei majorităţi simple,  de 50% + 1 din cei care votează, pentru ca decizia să fie validată - şi nicidecum a unei majorităţi relative (cel mai mare număr de voturi).

Criteriul 3. Organizarea unui al doilea tur de scrutin în caz că nicio opţiune nu întruneşte, în primul tur, majoritatea simplă. Acest al doilea tur, implicând doar primii doi ”concurenţi”, asigură, prin el însuşi, o majoritate de 50% + 1 din voturi.

Rezultă de aici că, potrivit unei practici unanime promovate masiv chiar de către Parlament, pragul de reprezentativitate a unei decizii este dat, ca standard minimal, de procentul de 50%+1 dintre voturile valabil exprimate, adică de majoritatea simplă.

Aşadar, din proprie iniţiativă şi fără să i-o ceară expres Constituţia, Parlamentul a ştiut întotdeauna să elaboreze mecanisme de vot care să asigure reprezentaivitatea deciziilor - şi absolut niciodată nu a găsit de cuviinţă că majoritatea relativă ar reprezenta un asemenea mecanism.

În schimb, atunci când a reglementat alegerea primarului, deşi Constituţia îi cere expres ca acesta să fie reprezentativ, Parlamentul nu a respectat niciunul dintre cele trei criterii de mai sus: nu există cvorum de participare, nu există principiul majorităţii simple în primul tur, nu există un al doilea tur de scrutin. Parlamentul nu a făcut decât să contrazică nu doar principiile Constituţiei, ci şi propria-i jurisprudenţă de reglementare.

De fapt, instituţia primarului rămâne singura din ţară pentru alegerea căreia este suficientă doar majoritatea relativă, şi nu cel puţin majoritatea simplă, deşi Constituţia cere explicit ca aceasta să fie ”organ reprezentativ”. Prin soluţia aleasă, Parlamentul a lăsat ca reprezentativitatea priamrilor să fie stabilită exclusiv de către hazard: un candidat poate deveni primar indiferent câţi cetăţeni participă la scrutin şi indiferent de câte voturi primeşte, singura condiţie pentru adjudecarea mandatului fiind aceea de a primi măcar un vot în plus faţă de fiecare dintre contracandidaţii săi. Se ajunge astfel în situaţia absurdă ca un candidat care nu obţine măcar 50%+1 din voturi în primul tur să înfrângă voinţa majorităţii, pentru că de fapt majoritatea NU l-a votat.

În concluzie, dacă Parlamentul a ştiut să asigure standarde de reprezentativitate la toate instituţiile pe care le-a reglementat, inclusiv sieşi, dar a refuzat să facă acelaşi lucru exclusiv în cazul primarilor, rezultă, per a contrariori, că un primar ales într-un singur tur de scrutin doar cu majoritatea relativă nu este reprezentativ – deci încalcă articolul 2 din Constituţie.

În lumina celor arătate până acum, Articolul 101, prin alineatele (2) şi (3), este aşadar:

- o ingerinţă excesivă a Statului asupra dreptului de a fi ales, prevăzut de Articolul 37, alineatul (1) din Constituţie, întrucât, favorizând primarii în funcţie, limitează fără niciun fel de justificare şansele celorlalţi competitori, cu precădere ale candidaţilor independenţi.

- o ingerinţă excesivă asupra dreptului de vot, prevăzut de Articolul 36, alineatul (1) din Constituţie, întrucât, curmându-se un proces electoral doar la momentul primului tur, alegătorilor li se refuză dreptul constituţional de a-şi alege un primar reprezentativ.

- o încălcare a Articolului 2 din Constituţie privind Suveranitatea, întrucât primarii rezultaţi dintr-un scrutin într-un singur tur, dacă nu obţin peste 50%+1 din numărul voturilor valabil exprimate, nu sunt reprezentativi, aşa cum cer rigorile Constituţiei.

Pentru motivele expuse, vă rog să constataţi că Articolul 101 alineatele (2) şi (3) din Legea 115/2015 este neconstituţional.

CONTEXT SOCIAL-POLITIC

Soluţia alegerii primarilor într-un singur tur nu a fost niciodată subiect de analiză din partea Curţii Constituţionale. Sistemul a fost folosit pentru prima dată la scară naţională la alegerile locale din iunie 2012, dar într-un context politic cu totul aparte.

Uniunea Social Liberală, formată din alianţa dintre PSD şi PNL, domina autoritar sondajele de opinie, cu procentaje cuprinse între 60 şi 70 la sută, şi la mare distanţă de următorul partid, PDL. Atât alegerile locale, cât şi cele generale din 2012 au confirmat, de altminteri, realitatea surprinsă de sondajele de opinie.

Datorită acestui context politic special, primarii care şi-au câştigat mandatul în 2012 au obţinut scoruri electorale apropiate de 50% din numărul voturilor exprimate, motiv pentru care carenţele de neconstituţionalitate ale acestui sistem de vot au fost cumva escamotate.

Acum însă, contextul politic este cu totul altul. USL s-a dizolvat, PNL şi PDL au fuzionat, iar scena politică s-a echilibrat, ambii competitori electorali (PSD şi PNL) fiind cotaţi în sondaje la câte 35 la sută din intenţiile de vot. Modificarea Legii partidelor politice a uşurat apariţia unor noi formaţiuni, fapt de natură a disipa încă şi mai mult voturile, cu efect direct asupra reprezentativităţii primarilor care vor fi aleşi la scrutinul din 2016.

În lipsa unor alegeri organizate în noul context politic, nu putem estima efectul alegerii primarilor într-un singur tur decât apelând tot la sondajele de opinie. În luna noiembrie 2015, institutul sociologic INSCOP Research a efectuat un sondaj privind intenţiile de vot pentru primarul general al Capitalei (ANEXA 6).

Pe primul loc s-a clasat Călin Popescu Tăriceanu, cu 11,7% intenţii de vot, urmat de Ecaterina Andronescu (7,4%), Sorin Oprescu (6,9%), Robert Negoiţă (6,7%), Nicuşor Dan (4,8%) etc. Rezultă de aici că, dacă în luna noiembrie 2015 s-ar fi organizat alegeri, primarul general ar fi câştigat mandatul cu 11,7%, ceea ce este departe de orice idee de reprezentativitate.

Sigur, alegerile reale sunt precedate de o campanie electorală, dar e improbabil ca o campanie electorală să aibă capacitatea de a tracta un candidat de la 11% către pragul de 50%, cel care asigură o reprezentativitate relevantă. Dacă replicăm modelul sondajului de la Bucureşti la nivelul întregii ţări, ne putem lesne aştepta ca, după alegerile locale din acest an, să existe mii de primari lipsiţi de reprezentativitate pentru că însăşi Legea 115/2015 a permis asta.

Am recurs la acest expozeu mai degrabă politic în considerarea ideii că Curtea Constituţională este o instituţie politico-jurisdicţională, care îşi fundamentează deciziile nu doar pe litera şi spiritul Legii Fundamentale, ci şi pe realităţile social-politice din ţară şi pe dinamica acestora, asumându-şi astfel un rol activ în corijarea la timp a abaterilor de la Constituţie.

De altminteri, în Codul de bune practici în materie electorală al Comisiei de la Veneţia, se arată:

”3.3. Un sistem de recurs efectiv

92. Pentru a aplica eficient prevederile dreptului electoral, posibilitatea de contestare a incapacităţii de a respecta legislaţia electorală în faţa unei instanţe de apel trebuie să fie garantată. Aceasta se aplică în special în stabilirea rezultatelor alegerilor: cetăţenii au dreptul să contesteze rezultatele alegerilor, invocând neregularităţile procedurii de votare. Aceasta se aplică, de asemenea, deciziilor adoptate în perioada pre-electorală, în particular în ceea ce priveşte dreptul de vot, listele electorale şi eligibilitatea sau validitatea candidaturilor, respectarea regulilor campaniei electorale şi accesului la mijloacele de informare în masă sau la finanţarea partidelor. (….)

95. Procedura de recurs ar trebui să fie cât mai scurtă posibil, cel puţin în ceea ce priveşte deciziile adoptate înainte de alegeri. În acest sens, trebuie evitatate două obstacole: pe de-o parte, ca procedura de recurs să tărăgăneze procesul electoral; pe de alta, ca, în lipsa efectului suspensiv, deciziile de  recurs care puteau fi luate înaintea alegerilor, să fie luate după”. (ANEXA 3, Codul de bune practici în materie electorală al Comisiei de la Veneţia, paginile 29-30, paragrafele 92 şi 95).

Cum articolele criticate vizează atât dreptul la vot, cât şi eligibilitatea şi validitatea candidaturilor, iar prezenta acţiune nu are efect suspensiv asupra procesului electoral, vă adresez rugămintea de a avea în vedere soluţionarea cu celeritate a acestui dosar, în aşa fel încât până la alegerile locale din luna iunie a acestui an, legiuitorul – ordinar sau delegat - să aibă timpul necesar pentru a corecta carenţele de constituţionalitate ale Legii 115/2015 pe care le-am ridicat în prezenta acţiune.

Vă mulţumesc.

Domnului Preşedinte al Curţii Constituţionale a României

Dacă apreciezi acest articol, te așteptăm să intri în comunitatea de cititori de pe pagina noastră de Facebook, printr-un Like mai jos:

citeste totul despre: