„Miracolul georgian“ sau cum să administrezi o ţară ca o afacere, fără politicieni. Se poate şi în România?
0Georgia, o ţară cu populaţie de 4,3 milioane de locuitori, fostă republică sovietică, a devenit obiect de studiu pentru specialiştii în politici publice datorită reformelor curajoase pe care le-a implementat. „Miracolul georgian“ a adus ţara în Indexul libertătii economice pe locul 23, după Japonia. În administraţie, Georgia a implementat un sistem de management depolitizat, orientat spre client, specific afacerilor moderne.
“Miracolul Georgian”, astfel a fost numită de anumiţi specialişti dezvoltarea economică din ultimii ani a Georgiei. În 2015, fosta republică sovietică s-a situat pe locul 23 din 186 de poziţii Index of Economic Freedom (Indexul libertăţii economice). Specialiştii care realizează studiul susţin că prosperitatea economică depinde foarte mult de libertatea economică, pe care o definesc prin patru elemente: respectarea legii (garantarea proprietăţii şi un grad redus al corupţiei), intervenţie limitată a guvernului (fiscalitatea redusă, cheltuieli guvernamentale reduse), legislaţie eficientă (libertatea afacerilor, a muncii, libertate monetară) şi existenţa pieţei libere.
Acestea sunt criteriile după care este stabilit clasamentul care are pe primele 3 locuri ţări precum Hong Kong, Singapore, Noua Zeelandă. Chiar înaintea Georgiei, pe locul 22 este Japonia, iar România este pe locul 61. Mari companii din Olanda, SUA şi Azerbaijan au investit aici. Unul dintre cei mai cunoscuţi oameni de afaceri care a văzut o oportunitate în Georgia este Donald Trump, care a semnat un acord pentru dezvoltarea de clădiri rezidenţiale în Tbilisi. Guvernul oferă parcele de teren la Marea Neagră cu 1 dolar pentru dezvoltatorii care investesc minimum 1 milion de dolari. Printre alte beneficii, investitorii vor fi scutiţi de taxa pe vânzare şi impozitul pe venit timp de 15 ani. Unul dintre cele mai ambiţioase proiecte este construcţia unui oraş planificat, Lazika, cu un statut special şi cu propriile legi.
Reforma administrativă
Unul dintre motivele pentru care Georgia a ajuns celebră este reforma administrativă curajoasă pe care a făcut-o. În ultimii 20 de ani reforma administraţiei publice a fost una dintre principalele teme aflate pe agenda guvernelor din Georgia. “Adoptarea Codului Administrativ General în 2001 a redefinit relaţia dintre cetăţeni şi funcţionarul public prin privarea celui din urma de privilegii şi plasarea lor în serviciul oamenilor şi al ţării. Aceste schimbări în legislaţie au afectat puternic şi mentalitatea socială, dar şi perspectiva cetăţenilor asupra sectorului public şi a rolului şi îndatoririlor acestuia”, se arată într-un studiu realizat de Institutul Georgian al Afacerilor Publice, instituţie fondată în 1994 de Guvernul Georgian în colaborare cu Academia Naţională Americană de Administraţie Publică (studiul “Public Administration Reforms in Georgia: Establishing Administrative Model for State Organizations” a fost publicat în revista Caucasus Social Science Review, 2015).
Profesorul Nino Dolidze, şeful Departamentului de Administraţie Publică şi Management al Institutului, autor al studiului, susţine că, după revoluţia din 2003, necesitatea reformării administraţiei a devenit prioritară. Astfel, au fost elaborate două versiuni ale Codului Funcţionarului Public. Primul, era bazat pe valori Weberiene (Sociologul german Max Weber susţinea că birocraţia este caracterizată de principii precum “funcţia este singura ocupaţie a funcţionarului şi constituie o carieră”, - “promovarea se face pe bază meritocratică sau pe vechime, care are o sferă de competenţă descrisă clar”, iar funcţionarea sistemului se bazează pe existenţa unei ierarhii, pe reguli şi regulamente scrise, iar modul de comportament al funcţionarilor este unul impersonal”). Cealaltă versiune avea o abordare neolibertariană, care are la bază separarea funcţiilor politice de cele administrative; descentralizarea politică şi fiscală, prin creşterea independenţei ministerelor şi a administraţiei locale, introducerea unor metode de management modern al afacerilor în sistemul public, introducerea parteneriatelor public-private şi externalizarea.
Administraţie depolitizată, condusă de profesionişti
Noul guvern a început să introducă viziunea şi valorile neolibertariene care stau la baza Noii Politici Publice, care din 2005 a devenit principalul vector al dezvoltării Serviciului Funcţionarilor Publici din Georgia.
“Reformiştii din Guvern au susţinut schimbări structurale masive în ceea ce priveşte agenţiile guvernamentale, prin diminuarea aparatului de funcţionari, dezvoltarea unor noi structuri organizaţionale, eliminarea departamentelor şi diviziilor care nu erau necesare. S-a stabilit orientarea către piaţa liberă, satisfacţia clienţilor şi creşterea calităţii serviciilor furnizate prin proceduri simplificate, e-guvernare şi atragerea sistemului privat, stabilirea unui sistem de angajare bazat pe merit, prin concurs şi testare, noi reguli de angajare şi promovare, introducerea unui sistem de angajare bazat pe contract – aspecte care au atras profesionişti din sistemul privat în cel public.
Unele agenţii guvernamentale au obţinut dreptul de a planifica şi conduce independent reforma din interiorul agenţiei. Biroul Funcţionarilor Pubici a introdus un concept de separare a puterilor administrative de cele politice prin aducerea în ministere a unor manageri neutri din punct de vedere politic. Rezultatul reformei a fost combaterea cu succes a corupţiei din sectorul public şi stabilira unei noi culturi organizaţionale în instituţiile statului”, se arată în studiu.
Eşecul reformelor
În perioada 2007-2009, efectele pe termen scurt ale reformelor s-au domolit, procesul luând o nouă turnură. Numărul de agenţii guvernamentale a crescut din nou, în paralel cu creşterea numărului de angajaţi din sectorul public. Apartenenţa politică şi clientelismul au devenit din nou principalii factori de angajare. Având în vedere slaba dezvoltare a pieţei libere şi a sectorului privat, abordarea neolibertariană nu a adus suficiente rezultatele şi, după creşterea economică pe termen scurt, proiectul de reformare s-a transformat într-o noă sursă de corupţie.
“Schimbările de bază nu au fost non-sistemice. Eforturile corespunzătoare instituţionalizării şi stabilirii unui sector public puternic au eşuat. Implicarea cetăţenilor în politică rămâne extrem de scăzută, nici o viziune politică unitară nu a fost elaborată; probleme precum transparenţa şi accesul la informaţiile publice nu au fost încă rezolvate. Dar, cele mai semnificativ şi periculos deznodământ a fost o perturbare a sistemului de control şi echilibrare a activităţii agenţiilor guvernamentale şi acumularea de putere în cadrul conducerii instituţiilor”, arată cercetătoarea.
Alegerile parlamentare din 2012 au marcat trecerea la o nouă eră de dezvoltare politică, fiind pentru prima dată în istoria contemporană a ţării când transmiterea puterii s-a făcut în mod constituţional. În 2013, un consorţiu de ONG-uri a început să lucreze la un nou concept de reformă în administraţia publică, plecând de la modelul Weberian, respingând aproape total componentele Noului Management Public stabilit în 2005.
De ce a eşuat reforma
Studiul a realizat un focus grup la mai multe niveluri ale administraţiei. Una dintre problemele menţionate de funcţionari este că, în ciuda procedurilor de salarizare în funcţie de performanţă implementate în cadrul reformei, salariile şi bonusurile nu au legătură cu calificarea şi poziţia ocupată în instituţie. Nu au existat criterii clare de evaluare a performanţei, fiecare agenţie încercând să rezolve independent problema. Pentru majoritatea funcţionarilor publici acest sistem s-a concretizat mai ales prin sancţiuni, care au determinant un grad mare de nesiguranţă pe post. Singura instituţie unde acest sistem de măsurare a performanţei funcţionează este Ministerul Justiţiei. Insuficienta libertate acordată pentru rezolvarea unor probleme specifice şi definirea neclară a atribuţiilor funcţionarilor şi a obiectivelor au dus la lipsa de acţiune şi scăderea simţului de responsabilitate şi, în cele din urmă, la o instabilitate a angajaţilor.
Exemplu de succes
Concluzia şefului Departamentului de Administraţie Publică şi Management din cadrul Institutului Nino Dolidze este că Noua Politică Administrativă în Georgia a eşuat şi presupune că motivul este implementarea incorectă a acestei strategii, care a determinat o dezvoltare inegală a ministerelor publice. Succesul Ministerului Justiţiei s-a datorat urmăririi sistematice şi consecvente ale Noii Politici Administrative, spre deosebire de celelalte ministere care nu au avut o viziunie şi o strategie de dezvoltare unificate.
“Se poate spune că introducerea Noii Politici Administrative în Georgia, ţară aflat în curs de dezvoltare, fără instituţii de stat puternice, fără un serviciu de funcţionari publici puternic, fără o piaţa liberă bine dezvoltată, a dus în mare la eşecul general al reformei administraţiei publice, ca urmare a abordării nesistematice a procesului şi a lipsei de viziune comună a sectorul public”, conchide studiul.
Ţară cu 4,3 milioane de locuitori
Georgia este o ţară în regiunea Caucazului, din Eurasia. Situat la conjunctura din Europa de Est şi Asia de Vest, este delimitată la vest de Marea Neagră, la nord de Rusia, la sud de Turcia şi Armenia, şi la est de Azerbaidjan. Georgia ocupa un teritoriu de 69,700 km ², iar populaţia sa este de 4.3 milioane de locuitori. În prezent este membru al Organizaţiei Naţiunilor Unite, Consiliului Europei, Organizaţiei Mondială a Comerţului, Organizaţiei de Cooperare Economică la Marea Neagră, Comunitatea de Alegerea Democrat, şi GUAM Organizaţiei pentru Democraţie şi Dezvoltare Economică. Ţara doreşte să adere la NATO şi Uniunea Europeană.
E posibilă implementarea în România?
“Nu ştiu cât de tare este legată reforma administrativă de ceea ce se întâmplă în economia Georgiei. Guvernul a simplificat foarte tare birocraţia în domeniul economic, prin măsuri precum posibilitatea de a înfiinţa o firmă în câteva zile, şi a promovat aceste măsuri în presa internaţională, la posturi TV precum CNN. Au încercat să facă o reformă administrativă, dar nu a fost ceva spectaculos. Au implementat New Public Mangement, adică un sistem prin care administraţia publică era organizată ca un soi de business, totul era depolitizat, angajările se făceau pe baza unor relaţii contractuale, pe meritocraţie, administraţia a devenit suplă, iar remuneraţia s-a făcut în funcţie de performanţe. Toate aceste principii sună bine în esenţă, dar au fost probleme cu implementarea. Au avut o pauză de circa un an, în 2009, când au vrut să revină la sistemul anterior, un sistem apropaiat de ce s-a întâmplat în ţările din Europa post-comunistă, care pun birocraţia în centrul administraţiei şi nu cetăţeanul. Acum s-a revenit la New Public Mmanagement, dar nu sunt foarte mulţumiţi”, susţine George Jiglău, cadrul didactic şi cercetător la Departamentul de Ştiinţe Politice, din cadrul Facultăţii de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării, Universitatea 'Babeş-Bolyai' din Cluj, România.
Cercetătorul susţine că şi în România s-a încercat o reformă administrativă. “De exemplu, s-a încercat depolitizarea prefecţilor, dar s-a făcut doar pe hârtie. Diferenţele sunt destul de mari. Georgia e o ţară mică, România e mult mai mare, e organizată diferit. Sunt multe judeţe, teritoriul e fărâmiţat, fapt care presupune un aparat birocratic stufos. Guvernul tehnocrat şi-a asumat să înceapă reforma administrativă, însă implementarea este dificil de făcut într-un mandat aşa de scurt. La una dintre primele şedinte, Vasile Dâncu a fost însărcinat să conceapă un pachet de princiipii de reformă administrativă. Nu s-au uitat aşa de mult la reforma terititorial administrativă, ci la nivelul de proceduri”, a mai spus cercetătorul.
În România s-a oscilat între depolitizare totală şi o păstrare a politizării. “Emil Boc spunea că e OK să avem reprezentanţi politici în funcţii importante în teritoriu, pentru că atunci când vine guvernul cu un program e important să aibă oameni loiali acelui program. De celalată parte, s-a vehiculat depolitizarea totală, argumentând că partidele au interese proprii, iar când un om de partid ajunge într-o astfel de instituţie, având bugete mână, nu poate decât să respecte pol partid. Eu cred că adevărul e la mijloc. E clar că trebuie schimbată paradigma privind cine ajunge să deţină funcţii. Eu n-am o problemă ca funcţionarii să vină de la partide câtă vreme sunt competenţi. Rolul partidelor este să coaguleze oameni competenţi pentru a ocupa astfel de funcţii”, a conchis Jiglău.
Citeşte şi
Cinci motive pentru care e mai bine să ne alegem primarii în două tururi de scrutin
Se încarcă comentariile...
